Resolución 00040-2023

"XII.- Corresponde ahora, conocer los motivos de ilegalidad que se formulan en relación con el decreto impugnado. El primero de los vicios que analizaremos es el relativo a la inexistencia de un expediente administrativo que respalde la confección, emisión y publicación del Decreto No. 40450-H citado. La argumentación de la parte actora se sustenta, en lo medular, en la sentencia No. 434-2013-IX de las 10 horas 10 minutos del 8 de julio de 2013 del

Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda y las resoluciones No. 000489-F-S1-2015 de las 10 horas 55 minutos del 30 de abril de 2015 y la No. 352-F-S1-2012, de las 9 horas 30 minutos del 15 de marzo de 2012 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia; conforme a las cuales, dice, la ausencia de esa carpeta puede generar nulidad de la disposición de alcance general, toda vez que es ahí donde deben constar, por ejemplo, los estudios técnicos que lo sustenten y la discusión concienzuda sobre el contenido y finalidad regulatoria de cada artículo del decreto o reglamento; así como la materialización del procedimiento administrativo seguido para la emisión del acto y los fundamentos de índole no solo jurídico, sino técnico y/o científico, que permitan comprender el motivo que subyace en cada norma. Por su parte, la representante estatal sostiene que este vicio no resulta de recibo porque el decreto impugnado cumple con los postulados de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) y que en ninguno de sus artículos se indica que un acto de alcance general debe necesariamente tener un expediente administrativo. Afirma que esta es una afirmación sin sustento de la parte actora, que se puede aplicar a otras actuaciones como a un procedimiento administrativo pero que no se encuentra contemplada en el apartado específico de la Ley que regula la Elaboración de Disposiciones de Carácter General. En consecuencia, dice, no se puede afirmar que esta moratoria impuesta tenga un vicio de nulidad absoluta únicamente por no tener un expediente administrativo, en tanto se encuentra debidamente fundamentada y el decreto se basta a sí mismo para establecer cuál es su motivación. Luego del análisis correspondiente, el Tribunal estima que el motivo de ilegalidad que acusa la parte actora resulta atendible, decisión que justificamos de la siguiente manera. De manera muy general, podemos definir el expediente administrativo como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamentos a una conducta, actuación o decisión administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarlas. En atención a los principios de eficiencia y adaptabilidad que deben privar en el ejercicio de la función administrativa, esa carpeta bien puede constar en diferentes formatos, ya sea de manera física, digital e incluso en plataformas digitales o virtuales. Lo relevante es que cumpla con los requisitos que le impone el ordenamiento jurídico (por ejemplo en los artículos 296 de la LGAP y 51 del CPCA) y que se garantice su acceso efectivo a los administrados. Sobre este aspecto, debemos señalar que este Tribunal está convencido que en la dinámica del proceso contencioso administrativo, este expediente constituye una prueba común a las partes, cuyo acceso resulta fundamental en el ejercicio de su derecho de defensa. De ahí la tutela que a la citada carpeta le otorgan tanto la Constitución Política, como la LGAP y el propio CPCA. Este último cuerpo normativo establece en su artículo 51 que el expediente administrativo deberá aportarse cuando así corresponda, mediante copia certificada, debidamente identificado foliado, completo y en estricto orden cronológico. Para garantizar integridad de aquel, se impone deber de que se certifique expresamente que corresponde a la totalidad de piezas y documentos que lo componen al momento de su expedición. En realidad, dicha norma viene a complementar lo que ya exige el numeral 296 de la LGAP, cuando impone el deber de que se guarden los documentos del expediente en riguroso orden de presentación, sancionando incluso con la responsabilidad del funcionario, en los casos en que se infrinja tal deber. Todo ello permite afirmar que levantar, compilar, conservar, custodiar y entregar, cuando así corresponda, un expediente administrativo único y completo constituye un deber para las Administraciones Públicas el cual, insistimos, está intrínsecamente ligado al derecho de defensa de las partes. A partir de lo expuesto, resulta indudable que el contenido material del derecho de acceso al expediente administrativo conlleva que pueda ser efectivamente accesado, para lo cual se requiere de su existencia física. Así lo hemos señalado, entre otras, en la sentencia No. 147-2021-VI dictada a las 9 horas del 4 de noviembre del 2021 [...]".