Resolución 2024-026373

“III.- SOBRE LA INOBSERVANCIA DEL NUMERAL 195 INCISO

X — Ahora bien, el origen legislativo de la proposición de reforma parcial de la Constitución, la exclusión del Poder Ejecutivo de la iniciativa del proyecto y después del veto de la adoptada y el hecho de que solo muy posteriormente esta última acabe mutando en un proyecto de reforma en el seno mismo de la Asamblea, de modo que es ésta la que concibe, delibera y construye autónomamente el texto de la reforma, guarda estrecha relación con la índole de la reforma constitucional, así sea parcial, porque vincula el fenómeno a la naturaleza del Poder Reformador de la Constitución. De otro lado, los trámites que corren entre la proposición y el proyecto se inscriben en lo que evidentemente es una fase preparatoria el inciso 5° del artículo 195, cuando dice:

"Acordado que procede la reforma, la Asamblea preparará el correspondiente proyecto, por medio de una Comisión…".

En el ínterin, la Asamblea —en pleno— tiene varias oportunidades para decidir si admite la proposición, o si la impulsa, o si la desecha. A este último supuesto se refiere de modo expreso el inciso 2° del mismo, cuando dice que la proposición se lee "para resolver si se admite o no a discusión"; todo lo cual pone de manifiesto, en todas las fases del procedimiento, el protagonismo de la Asamblea —en pleno, que es el órgano llamado, en exclusiva, a ejercer el Poder Reformador de la Constitución, y el carácter simplemente auxiliar que tienen las comisiones a que se refiere el dicho artículo. Carácter apenas auxiliar, porque no es decisorio, ni podría serlo sin que esto suponga invadir una competencia que no les dispensó a ellas la Constitución, sino, como se ha visto, sólo a la propia Asamblea, y proceder sin el "absoluto arreglo" que la Carta demanda.

XI — Así, pues, en lo referente específicamente a la Comisión dictaminadora de la proposición, no cabe duda de que es obligatorio el plazo fijado en el inciso 3° del artículo 195, y que el incumplimiento de dictaminar o de hacerlo en tiempo puede ser reprochado a sus miembros, de acuerdo con lo que se disponga en el Reglamento legislativo. Pero carecería de todo sentido lógico, a la luz de lo dicho, reconocer la necesidad de respetar la integridad del poder decisorio de la Asamblea en esta materia, que le pertenece por entero a ella, y deducir a la vez de la letra del artículo 195 la consecuencia de que una Comisión dictaminadora —o aun una simple mayoría dentro de ella— esté en posibilidad real de hacer nugatorio ese poder, deliberadamente o no, con sólo abstenerse de dictaminar o dictaminando extemporáneamente. Obsérvese que la Asamblea sólo puede actuar a posteriori de ese incumplimiento, cuando ya se ha producido, y carecería de todo sentido lógico castigar esta impotencia sustrayéndole la potestad de alcanzar el fin concreto que el ejercicio de esa potestad persigue, a saber, la reforma parcial de la Constitución. Este sería, sin embargo, el resultado que se conseguiría si se estima que el incumplimiento ya no solo puede aparejar una sanción a los miembros de la Comisión, lo que es del todo comprensible, sino la invalidación del procedimiento y de su producto, como está pedido en estas acciones. Pero, además, el carácter garantista del procedimiento de reforma parcial, del que también se ha hablado aquí, antes que ser satisfecho con el mencionado resultado, sería violado por éste, en la medida en que se impediría al Poder Reformador de la Constitución su adecuación y, en esa medida, se compromete su perdurabilidad, su permanencia, su misma rigidez y las del orden a que ella aspira.

XII — El carácter auxiliar de la Comisión dictaminadora a que se refiere el inciso 3° del artículo 195 no ha de ser, sin embargo, menospreciado. La simple lectura de este artículo muestra que el procedimiento especial de reforma parcial de la Constitución es pausado, y diseñado de tal manera que la voluntad de la Asamblea se produzca mediante sucesivas deliberaciones y decisiones destinadas a crear espacios de reflexión, discusión y acuerdo, todo muy en consonancia con el citado carácter garantista de ese procedimiento. Es en función de esas exigencias, que guardan conformidad con principios como los de participación democrática y publicidad, que ya este Tribunal ha estimado esencial el trámite de Comisión previsto en el inciso 3° del artículo 195, como lo ha hecho ver el Procurador General de la República en su informe. Es en este contexto que se explica la reforma constitucional que extendió el término final del plazo concedido a la Comisión, de ocho a veinte días, en virtud de la Ley No. 6053 de 15 de junio de 1977, dado que, como ya se ha explicado, el plazo es obligatorio, y resultaba ser, antes de su reforma, manifiestamente insuficiente para cumplir a cabalidad la función dictaminadora, pero esto no permite deducir el carácter anulatorio de su incumplimiento, mucho menos una vez ejercido el Poder Reformador de la Asamblea. La consecuencia invalidante del procedimiento legislativo que se atribuye al exceso del plazo es el resultado de una interpretación de algunas expresiones empleadas en el artículo 195, y, especialmente, de la que dice que la reforma se deberá hacer "con absoluto arreglo" a lo que en ese artículo se dispone. Hacerlo supondría que, por ejemplo, cualquier exceso de los plazos de seis días establecidos en el inciso 2° del mismo artículo, que median entre las lecturas que anteceden a la primera decisión de la Asamblea, tengan el mismo efecto invalidante, sin importar siquiera las razones que lo expliquen o justifiquen.

XIII — A los efectos de resolver las presentes acciones, este tribunal no ha encarado el laborioso esfuerzo de detectar los eventuales casos en que infracciones de esta naturaleza se pudieran haber producido. Pero sí consta que hay un relevante número de leyes de reforma parcial de la Constitución producidas con exceso del plazo del inciso 3° del artículo 195. En todos los casos en que se dio esta circunstancia, la Asamblea continuó el procedimiento hasta su finalidad propia. Para conocer la persistencia, incidencia o reiteración de este fenómeno, es indiferente que en otros casos se dictaminase dentro del plazo, porque ninguna cuestión podía hacerse sobre este hecho. Se trata, en consecuencia, de acuerdo con la información recabada, de una reiterada e inalterada práctica, nunca contradicha ni controvertida, que es lo que hace, precisamente, la costumbre constitucional. De otra parte, es evidente que el legislador que produjo la reforma impugnada se atuvo, pues, a una interpretación indiscutida, y, tanto antes de 1969 como después, a lo largo de todos los períodos constitucionales y de todas sus diversas integraciones, reformó parcialmente la Constitución, en muchas de sus disposiciones, todas las cuales podrían ser suprimidas si este Tribunal resolviera conceder la gravísima consecuencia de la nulidad al exceso del plazo. Se ha alegado que esa consecuencia anulatoria es intrascendente, o un asunto extrajurídico, porque el rigor formal —o formalista— en la interpretación constitucional debe imperar por encima de cualquier otra consideración; pero esto, lejos de implicar el imperio del Derecho de la Constitución, lo desvirtúa, mediante una interpretación de nuevo cuño, contradictoria, por cierto, con aquella en la que se fundó una práctica legislativa que acuñó, en conjunto, a lo largo de los años, una notable enmienda de la Constitución por sucesivas reformas, y que, a juicio de este tribunal, integró el sentido de la Constitución con plena validez jurídica. Esto no es ajeno a un riguroso razonamiento jurídico y, desde luego, nada irrelevante: por el contrario, no escapan a este Tribunal las desgarradoras consecuencias que acoger la tesis de los accionantes implicaría para la integridad del Derecho de la Constitución, para su legitimación como normativa fundamental del ordenamiento, para la seguridad jurídica, y, en suma, para la propia integridad y legitimidad del derecho subordinado a la Constitución.

XIV — Para destacar esas desgarradoras consecuencias basta con observar que, de un total de cuarenta y ocho reformas parciales incorporadas a la Constitución de 1949, hasta las del 27 de mayo de 1999, solamente veinte no serían inválidas, por haber sido dictaminadas dentro del plazo constitucional — de 8 días hasta 1977, de 20 después — , mientras que sí lo serían y, en consecuencia, absolutamente nulas, las veintisiete restantes — más de un 56%, que afectaron 45 disposiciones, y casi todas las más importantes —, las cuales fueron informadas tardíamente, incluso las que reformaron los artículos 157, sobre la composición de la Corte Suprema de Justicia (Ley #1749 de 8 de junio de 1954); 93, 95, 100 y 177 sobre el sufragio, la composición del Tribunal Supremo de Elecciones y su presupuesto (Ley #2345 de 20 de mayo de 1959); 73, sobre administración del Seguro Social (Ley 2737 de 12 de mayo de 1961); de nuevo 177, sobre el presupuesto (Ley #2738 del 12 de mayo de 1961); 16 párrafo 1, sobre convenios de doble nacionalidad (Ley #2739 de 12 de mayo de 1961); 106 y 171, sobre composición de la Asamblea Legislativa y elección de regidores municipales (Ley #2741 de 12 de mayo de 1961); 111, sobre incompatibilidades de los diputados (Ley #3118 de 16 de mayo de 1963); 49, de creación de la nueva Jurisdicción Contencioso Administrativa (Ley 3124 de 25 de junio de 1963); de nuevo 100 y 101, sobre composición del Tribunal Supremo de Elecciones (Ley 3513 de 24 de junio de 1965); 7, 33, 121 incisos 4) y 15), 141 inciso 10), 188 y 196, sobre tratados y convenios internacionales, principio de igualdad, competencia legislativa para la aprobación de tratados y de empréstitos, potestad del Poder Ejecutivo para negociar tratados, régimen de autonomía de las instituciones descentralizadas e incluso reforma general a la Constitución (Ley #4123 de 31 de mayo de 1968); 90, sobre concesión de la mayoridad y ciudadanía a los 18 años (Ley #4763 de 17 de mayo de 1971); 75, que eliminó la autorización al legislador para excluir a las instituciones de beneficencia de las garantías sociales (Ley 4764 de 17 de mayo de 1971);96 inciso e) y, después, párrafo 2°, sobre contribución económica del Estado a los partidos políticos (Leyes #4765de 17 de mayo de 1971 y #4973 de 16 de mayo de 1972); 78, sobre educación general básica (Ley 5202 de 30 de mayo de 1973); 10 párrafo 1, 124 párrafo 2 y 140 inciso 19) sobre irrenunciabilidad de la potestad de legislar y naturaleza no legislativa de actos administrativos autorizados por ley —contratos leyes hasta entonces— (Leyes 5701 y 5702 de 5 de mayo de 1975); 76 que incluye el título de la educación y la cultura (Ley 5703 de 6 de junio de 1975); 9, que adicionó al Tribunal Supremo de Elecciones en el elenco de los poderes públicos (Ley 5704 de 5 de junio de 1975); 85, sobre financiamiento de la educación superior (Ley 6052 de 15 de junio de 1977); 162, sobre nombramiento del presidente de la Corte Suprema de Justicia (Ley 6769 de 2 de junio de 1982); 124, sobre creación de comisiones con potestad legislativa plena (Ley 7347 de 17 de julio de 1993); 50, que incluyó el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Ley 7412 de 3 de junio de 1994); 16 y 17, sobre perpetuidad de la nacionalidad costarricense (Ley 7514 de 6 de junio de 1995); 139 inciso 5), sobre viajes del presidente de la República fuera del país (Ley 7674 de 17 de junio de 1997); 78 sobre financiamiento de la educación (Ley 7676 de 23 de julio de 1997); todo esto, además de la propia reforma de los artículos 10, 48, 105 y 128 (Ley 7128 de 18 de agosto de 1989), que incorporó a la Carta la nueva Jurisdicción Constitucional personificada en esta Sala; y, desde luego, de la que aquí se impugna al 132 inciso 1°, sobre no reelección del Presidente y Vicepresidentes (Ley # 4349 del 11 de julio de 1969). De hecho, algunas de las dichas se dictaminaron en plazos tan largos como 87 días, las de los artículos 157 y 49; 117 días, la de los artículos 7 y demás, incluso la del 188 y 196; la del 162, 173 días; o la del 16 y 11, 247 días… y las cuatro últimas incluso después de la sentencia N°6674-93 en que la Sala destacó, por primera vez, la importancia del trámite de comisión.

XV — Ciertamente que correspondió a este Tribunal, en sentencia N° 6674-93 de las 10:15 hrs. del 17 de diciembre de 1993, y a nadie más antes de él — cosa importante, porque impidió a la Asamblea contrastar oportunamente su interpretación y su práctica con un intérprete autorizado de la Constitución — , calificar el vicio al que se refieren los accionantes, ocasión en que, al responder una consulta legislativa preceptiva, consideró que el vicio tenía efectos invalidantes, en el sentido específico de cancelar el procedimiento de reforma y causar el archivo del expediente; criterio que reiteró en la No. 4453-99 de 9:45 hrs. del 11 de junio de 1999, pero limitándose a transcribirlo, sin cuestionárselo ni darle especial importancia, dado que en este caso lo que consideró invalidante del procedimiento fue, principalmente, la introducción en Plenario de modificaciones que no tenían nada que ver con el proyecto de reforma constitucional original. Cabe señalar, pues, que ambos precedentes se dieron en sendas consultas legislativas, en las cuales la Sala puede y suele ser más rigurosa con las irregularidades de procedimiento, fácilmente reparables y en las que aun no se ha perfeccionado la voluntad constitucional de la Asamblea, pero no se han reproducido nunca en materia de control a posteriori de constitucionalidad, que es, por su naturaleza más traumático y demás grave consecuencias. En todo caso, entre ambas opiniones consultivas, la propia Sala se desentendió del criterio mantenido en ellas; por ejemplo, en sus resoluciones No. 1394-94 de 16 de marzo de 1944, No 1314-95 de 8 de marzo de 1995, No. 2933-95 de 7 de junio de 1995, y No. 1941-95 de 18 de abril de 1995. En estos casos, constreñida la Sala al examen del procedimiento de diversas reformas parciales en virtud de las correspondientes consultas facultativas, declaró no haber hallado vicios de procedimiento que pudieran tener efectos invalidantes. Además este es el primer caso en que la Sala, en ejercicio de su competencia de control a posteriori, se pronuncia a este respecto”

No existen motivos que permitan a la Sala cambiar los criterios externados en el fallo de cita y declarar que los plazos establecidos para las reformas constitucionales, propiamente, el rebasar el plazo concedido a la Comisión dictaminadora, provoque un efecto anulatorio de la reforma, mucho menos una vez ejercido el Poder Reformador de la Asamblea Legislativa”.

Después de entregado el dictamen de la comisión, la proposición fue conocida por el Plenario en varias sesiones. En la sesión plenaria ordinaria nro. 38 del 30 de julio de 2024 aprobó una moción de fondo. Luego, en la sesión plenaria ordinaria nro. 39 del 5 de agosto de 2024, la proposición fue sometida a votación y aprobada por unanimidad de 39 votos en primer debate de la primera legislatura.

Finalmente, en el Alcance nro. 138 de La Gaceta digital nro. 145 del 8 de agosto de 2024 se publicó el texto actualizado del proyecto de ley del expediente nro. 23.701.

Concerniente a tal publicación, en la sentencia nro. 2019015575 de las 9:15 horas del 21 de agosto de 2019 se refirió la Sala al principio de publicidad en el trámite de reforma constitucional en estos términos:

“VI.- SOBRE LA PUBLICACIÓN DE LA PROPOSICIÓN DE REFORMA CONSTITUCIONAL. Como principio esencial en el proceso de formación de las leyes se encuentra el principio de publicidad, en el tanto garantiza la transparencia y posibilita la participación de quienes pudieran tener algún interés en un determinado proyecto. Concretamente, en la tramitación de un proceso de reforma parcial a la Constitución Política, la Sala ha sido enfática en señalar que la publicación de un específico proyecto deviene en fundamental, de conformidad con lo dispuesto, al efecto, en el numeral 195, inciso 4°), en consuno con lo señalado por los artículos 116 y 121, ambos del Reglamento de la Asamblea Legislativa. En ese particular, en la Sentencia No. 2006-9567 de las 16:10 hrs. de 5 de julio de 2016, este Tribunal dispuso lo siguiente:

“VI.- Del principio esencial de la publicidad en el trámite de reforma de la Constitución Política. Del precedente citado supra, en relación con el procedimiento de formación de la ley que es reforma de la Constitución que se analiza, debe entenderse que una vez que el proyecto de reforma cuenta con el informe de la comisión nombrada al efecto, éste es presentado a la Asamblea Legislativo dentro del plazo de 20 días que señala en inciso 3 del artículo 195 de la Constitución Política, y debe además observar el trámite dispuesto en el inciso 4) siguiente, según el cual:

“4) Presentado el dictamen, se procederá a su discusión por los trámites establecidos para la formación de las leyes; dicha reforma deberá aprobarse por votación no menor de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea;”

De la lectura del mandato constitucional recién transcrito se infiere que en el trámite de reforma de la Constitución Política debe ajustarse además el Legislador a los principios que informan la formación de ley ordinaria. Como principio esencial en la formación de las leyes está el Principio de Publicidad, en el tanto garantiza un amplio debate que facilita el contacto con la opinión pública en general y, en particular, con quienes pudieran tener interés, por razón de sus actividades económicas, en conocer y hasta participar en la deliberación del asunto, o, igualmente, la posibilidad de escuchar a órganos públicos, en este caso las municipalidades. En este punto es importante reiterar lo ya expuesto en anteriores consultas evacuadas por este Tribunal, en cuanto ha señalado que la publicidad de los procedimientos parlamentarios resulta además esencial dado el carácter representativo de la comunidad nacional que ostenta la Asamblea Legislativa, siendo que la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes, según lo dispone el artículo 105 constitucional. (En tal sentido ver sentencia 2000-03220 de las diez horas con treinta minutos del dieciocho de abril del dos mil). Extraña la Sala en este asunto, que después de la presentación del informe por la Comisión nombrada al efecto en el año dos mil uno, se obvió la publicación del texto previo a la inclusión en el orden del día y primer debate iniciado tres años más tarde, en la sesión número 12 del dieciocho de mayo de dos mil cuatro, (folios 104 a 107 del expediente legislativo). Tal omisión resulta contraria al principio de publicidad de los procedimientos parlamentarios que se entiende inmerso en el procedimiento de reforma de la Constitución Política, y que según mandato del inciso 4) del artículo 195 de la Constitución Política - en relación con lo dispuesto en los artículos 116 y 121, ambos del Reglamento de la Asamblea Legislativa-, debe publicarse el proyecto de ley en el Diario Oficial, previo a la inclusión del mismo en el Orden del Día. Conviene agregar a lo expuesto que al tratarse de una reforma de la Constitución Política cuya tramitación es más compleja que la formación de la ley ordinaria, no podría válidamente acordarse el trámite de dispensa de publicación previsto en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. La omisión de trámites no es posible en cuanto a reformas parciales a la Constitución Política, en primer lugar por la naturaleza misma de las reformas a la Constitución Política que es formal y agravada; y en segundo lugar porque, del trámite de reforma parcial a la Constitución que establece la Constitución Política, se desprende expresamente la exigencia de la Comisión nombrada al efecto, de elaborar el respectivo informe (Artículo 195 incisos 3 y 4 de la Constitución Política). En otros términos se puede afirmar que la publicación constituye un trámite esencial en el procedimiento de reforma parcial de la Constitución Política, cuya omisión se constituye en un vicio invalidante; y no puede la publicación ser omitida en los términos ya explicados. (…)”. (Criterio reiterado en el Voto No. 2010-11043 de las 15:00 hrs. de 23 de junio de 2010).

Ahora bien, pese a lo dicho anteriormente, resulta menester destacar que mediante la Sentencia No. 2018-3851 de las 11:51 hrs. de 7 de marzo de 2018, esta Sala señaló que si bien la regla que debe prevalecer es la publicación de este tipo de proyectos de reforma constitucional antes de su votación en primer debate de primera legislatura, esta última igualmente se podría llevar a cabo con posterioridad a tal votación e, incluso, luego de presentado el asunto en consulta ante esta jurisdicción, sin que esto suponga un vicio sustancial del procedimiento. Así, en dicha ocasión se indicó expresamente lo siguiente:

“IV.- (…) Ciertamente, tal como se señaló en la sentencia N° 2006-009567, la omisión de publicación constituye un vicio esencial que invalida el trámite legislativo debido a su relevancia a los efectos del principio democrático. Ahora bien, a la luz de lo señalado en la sentencia N° 2013-008252, deviene necesario advertir que el principio de publicidad no es un fin en sí mismo, sino que su importancia radica en, por un lado, garantizar la transparencia, y, por otro, posibilitar la participación de los sujetos interesados. Como se dice en la sentencia N° 2013-008252 recién transcrita “… Tal cualidad potencia a nivel constitucional el propósito fundamental de la publicidad: promover la intervención de la ciudadanía en las decisiones fundamentales del Estado. Si este fin no resulta vulnerado y se advierte que no se ha dado una verdadera obstaculización a la participación popular, entonces un error en la publicación no puede llegar a configurar por sí solo un vicio esencial del procedimiento legislativo.” (El subrayado es agregado). Mutatis mutandis, si la publicación se realiza en un momento procesal diferente, deberá valorarse si ha ocurrido una verdadera obstaculización a la participación popular o se ha afectado gravemente la transparencia del procedimiento legislativo, a los efectos de determinar la existencia de un vicio sustancial en el procedimiento legislativo; de no ser ese el caso, no se estaría en presencia de un vicio de tal tipo.

La Sala enfatiza que el procedimiento legislativo de reforma constitucional es especial y diferente del procedimiento ordinario de aprobación de una ley. Ciertamente, se trata de un procedimiento agravado que exige la iniciativa por parte de al menos 10 diputados (o al menos 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral condicionado a que se trate de reformas parciales a la Constitución, no de tipo general, caso último en el que rige de manera exclusiva lo dispuesto en el ordinal 196 constitucional); además, su aprobación requiere de una mayoría calificada en dos legislaturas diferentes, entre otros requisitos.

La Sala estima necesario acudir a las actas del Constituyente para determinar la validez de la publicación después de la aprobación en primer debate en este caso concreto, con el propósito de dilucidar si la publicación realizada de esta forma contraviene o no el texto constitucional. Dentro de esta perspectiva, es menester advertir que el Constituyente originario no se refirió de manera clara a la publicidad del proyecto al momento de discutir y determinar el procedimiento de reforma constitucional. Sin embargo, sí se expresó sobre el propósito de las etapas procedimentales, en particular, aquellas previstas en los incisos 6) y 7) del artículo 195 constitucional, etapas pendientes en el procedimiento legislativo sub examine. El motivo que generó la discusión de dichos incisos es que fueron ellos (junto al inciso 1) los que sufrieron las mayores modificaciones con respecto al texto base, que era el de la Constitución de 1871.

La Sala observa que la redacción actual del inciso 6) se dio como consecuencia de una moción presentada por el constituyente Baudrit González. Al respecto, se indica en el acta N° 149 de las 15:00 horas del 12 de setiembre de 1949:

“El Representante BAUDRIT GONZALEZ presentó moción para que el inciso 6) se leyera así:

‘El mencionado proyecto pasará al Poder Ejecutivo y éste lo enviará a la Asamblea junto con el Mensaje Presidencial al iniciarse la próxima legislatura ordinaria con sus observaciones o recomendándolo’. [195.6]

El señor Baudrit observó que con el proyecto que la Asamblea envía al Ejecutivo sólo pueden hacerse dos cosas: o bien el Ejecutivo le introduce reformas, variaciones, o bien lo recomienda absolutamente. Su moción contempla ambos extremos.

Puesta a votación, fue aprobada.” (El subrayado es agregado).

La intención de dicho inciso fue aclarada nuevamente por el diputado Baudrit en dos momentos. En la misma acta N° 149 señaló:

“El señor BAUDRIT GONZALEZ expresó que el punto era de gran trascendencia. De acuerdo con su manera de pensar, el texto de la Carta del 71, relacionado con las reformas de la Constitución, es bien claro. Lo entiende en el sentido de que la facultad de efectuar reformas constitucionales le corresponde, en una forma privativa, a la Asamblea Legislativa, de acuerdo con un proceso que luego se indica en varias disposiciones. El Poder Legislativo viene, en cierto modo, a desempeñar las funciones de una Constituyente. Para que el país no fuera sorprendido con una reforma y para que ésta se meditara lo más posible, se estableció el método de dos legislaturas, dándole tiempo al mismo pueblo para que se pronuncie en relación con la reforma y a la propia Cámara para discutirlas en una forma más honda.” (El subrayado es agregado).

También en el acta siguiente, durante la discusión del inciso 7), dicho diputado aclaró el sentido del inciso 6) que había propuesto:

“El Representante BAUDRIT GONZALEZ expresó: “Al hablarse aquí del inciso 6), artículo 139, intervine para dejar sentado, y así fue admitido, que el Poder Ejecutivo -incluyendo desde luego el Consejo de Gobierno- tiene que devolver el plan de reformas constitucionales enviado por la Cámara, al iniciar ésta la siguiente Legislatura, junto con el Mensaje Presidencial, consignando las observaciones o la recomendación de aquel Poder.” (Acta N° 150 de las 15:00 horas del 13 de setiembre de 1949).

El resultado de dicha modificación se observa al contrastar el texto aprobado en 1949 con el de la Constitución de 1871. El primero reza:

“6) El mencionado proyecto pasará al Poder Ejecutivo; y éste lo enviará a la Asamblea con el Mensaje Presidencial al iniciarse la próxima legislatura ordinaria, con sus observaciones, o recomendándolo;”

Mientras que el inciso de la ley fundamental de 1871 señala:

“6ª.- El mencionado proyecto se pasará al Poder Ejecutivo, quien, después de haber oído al Consejo de Gobierno, lo presentará con su mensaje al Congreso en su próxima reunión ordinaria.”

La mayor modificación sufrida por el texto constitucional es la introducción expresa de la potestad concedida al Poder Ejecutivo para realizar observaciones al proyecto de reforma constitucional o recomendarlo. Indubitablemente, el Constituyente originario tenía la intención de conceder al Ejecutivo la capacidad de estudiar la conveniencia del proyecto y remitir sus observaciones a la Asamblea Legislativa, todo ello dentro de un proceso de retroalimentación para con la propia Asamblea. Debe rescatarse que esta es la única intervención significativa del Ejecutivo en el procedimiento de reforma constitucional, toda vez que carece del poder de iniciativa y de la facultad de vetar el proyecto.

Ahora bien, objeto de discusión en la Asamblea Constituyente también fue el efecto que tendrían esas observaciones o la recomendación, pues se cuestionó, si el Poder Ejecutivo podía ejercer alguna especie de veto mediante el uso de dicha potestad. La determinación de este cuestionamiento incidió en la redacción actual del inciso 7) del numeral de cita.

Al referirse a la relación entre la Asamblea Legislativa y el Presidente durante el procedimiento de reforma constitucional, el diputado Vargas Fernández se pronunció de la siguiente manera:

“El sistema de nuestra vieja Constitución es el mejor, es casi perfecto. No acepta otra intervención del Ejecutivo, en el proceso de una reforma constitucional, que la que le asigna la Carta del 71. ¿Por qué quitarle a la representación nacional en virtud de un veto del Ejecutivo, la facultad de reformar la Constitución que le corresponde en una forma exclusiva? Entiende que la Constitución del 71 al proponer que la Asamblea Legislativa debería consultar al Ejecutivo sobre todo proyecto de reforma constitucional, era el de darle la oportunidad de manifestarse. Si las razones del Ejecutivo en contra del proyecto son de tal naturaleza justificadas, muy posiblemente la Asamblea desechará el proyecto, que no podrá alcanzar los dos tercios requeridos. Además, si notoriamente el proyecto es inconveniente para el país, es muy posible que el Ejecutivo -para lo cual tendría el tiempo suficiente y los medios indispensables- moverá la opinión pública en contra del proyecto. Ante esta situación, la Asamblea no seguirá adelante con el proyecto, si sabe que detrás del criterio del Ejecutivo se ampara el sentir del pueblo.” (Acta N° 150 citada; el subrayado es agregado).

Sin embargo, el inciso respectivo de la vieja Constitución preveía una única votación con posterioridad al mensaje presidencial, pues solamente indicaba:

“7ª.- El Congreso, en sus primeras sesiones, discutirá el proyecto, y lo que resolviere por dos tercios de votos, formará parte de la Constitución, comunicándose al Poder Ejecutivo para su publicación y observancia.”

Dicha redacción fue modificada gracias a la propuesta del diputado Arias, según se desprende del acta N° 151 de las 15:00 horas del 14 de setiembre de 1949:

“El Diputado ARIAS indicó que para armonizar este inciso con uno anterior era necesario establecer que la votación para aprobar definitivamente el proyecto de reforma sería de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Cámara. También considera que debe establecerse que el mencionado proyecto, al ser enviado a la Asamblea por el Ejecutivo en su Mensaje, antes de su aprobación final deberá someterse de nuevo al trámite de tres debates. Lo que resuelva la Cámara por los dos tercios de la totalidad de sus miembros, formará parte de la Constitución.

(…)

El Representante ARIAS presentó moción para que el inciso 7) se lea del modo siguiente:

“La Asamblea Legislativa, en sus primeras sesiones, discutirá el proyecto en tres debates y lo que aprobare por dos tercios de votos del total de los miembros de la Asamblea, formará parte de la Constitución, comunicándose al Poder Ejecutivo para su publicación y observancia”. [195.7] (…)

El señor ARIAS le aclaró que no se podía establecer que el proyecto definitivamente aprobado sea el mismo, letra a letra, que el presentado originalmente firmado cuando menos, por diez Diputados. Con frecuencia en los debates ocurren modificaciones, adiciones o supresiones. El proyecto así aprobado pasa al Ejecutivo para su estudio, quien podrá hacerle las observaciones del caso, las cuales podrán ser o no acogidas por la Cámara, según lo acordado. Es claro que el Ejecutivo no podrá incorporarle al proyecto conceptos nuevos, que varíen fundamentalmente el sentido y propósito del mismo. (…)” (El subrayado es agregado).

La propuesta del diputado Arias fue adversada por quienes consideraban que debía mantenerse la regulación de 1871, con un solo voto de aprobación del proyecto por parte del Congreso. En esa misma sesión, se manifestó:

“El Diputado CHACON expuso las razones que lo llevan a no estar de acuerdo con la moción del señor Arias, ya que estima que la redacción de la Carta del 71 es completa y clara. No hay razón alguna para variarla. El artículo sobre las reformas constitucionales de la vieja Constitución es perfecto. El país ha vivido por espacio de muchos años con esa disposición, sin que nunca se hubiera presentado una dificultad. No se han presentado reformas constitucionales sorpresivas o casuísticas. Todas las que se han aprobado obedecían a motivos muy justificados. Comprendo que exista mucho interés en rodear de toda clase de seguridad a las reformas constitucionales, dijo, pero sin ir a los extremos. El cambio que sugiere el señor Arias lo encuentro inoperante. Cuando por primera vez conoce del proyecto de reforma la Asamblea Legislativa, sufre tres debates prolongados, durante los cuales cada Representante expone sus puntos de vista. Pasado al Ejecutivo y vuelto a la Cámara ya no se justifican de nuevo tres debates. La Cámara se concretará simplemente a ratificar su criterio anterior aprobándolo definitivamente, o bien a desechar el proyecto, ya que no se le podrán hacer al mencionado proyecto en esta fase final, más que modificaciones de forma. Los tres debates, en consecuencia, no se justifican. El proponente indicó que la disposición del inciso 7) en debate se ha prestado a serias dificultades; las cuales se han evitado por cuanto la Cámara siempre ha prestado atención a las objeciones del Ejecutivo. Sin embargo, no podemos garantizar que en el futuro las Asambleas legislativas se acogerán en un todo al pronunciamiento del Ejecutivo con respecto a una reforma constitucional. Sobrevendrán muy serias consecuencias en caso de rozamientos entre el Ejecutivo y el Legislativo. De ahí su interés en que esta Constituyente resolviera, en una forma u otra, el punto. El criterio de la Cámara es que aún contra la opinión del Ejecutivo, la Asamblea Legislativa podrá pasar una reforma constitucional por los dos tercios de sus votos. Añadió que el inciso 7) adolecía de una deficiencia, suplida por los reglamentos del Congreso. La práctica seguida con el proyecto que devuelve el Ejecutivo, es el de someterlo a tres debates, antes de su aprobación definitiva. Su moción no tiende más que a remediar esa deficiencia. Sin embargo, se inclina ante los que más saben y retira su moción, que acoge el señor Gómez Rojas.

“El Diputado ACOSTA PIEPPER manifestó que desde el principio le llamaron la atención las muy bien fundadas observaciones del señor Arias, hombre conectado con la política por espacio de muchos años, de una gran experiencia parlamentaria, que debe tomarse en cuenta en la discusión de estas materias. Luego pasó a exponer sus puntos de vista con relación al inciso en debate. Se ha tomado el proyecto de reforma constitucional -dijo- como un conjunto, pero se olvida que en el mismo pueden comprenderse varias materias, pidiéndose la reforma de uno o varios artículos. El Poder Ejecutivo, al estudiar el proyecto, podrá acoger la reforma de un artículo o varios, y desechar las otras. Devuelto el proyecto a la Cámara, ésta acoge las observaciones del Ejecutivo, como ocurrió en el caso citado por el señor Arias en 1903. Si no se han presentado conflictos se ha debido a que la Asamblea siempre ha acogido la opinión del Poder Ejecutivo. Pero esto no quiere decir que en el futuro no se presentarán conflictos o rozamientos entre ambos poderes, con motivo de una reforma constitucional. Los conflictos bien pueden llegar a presentarse. Obligación nuestra es evitarlos en la medida de lo posible, exigiendo un poco más para que el proyecto se apruebe en definitiva por la Cámara. Por eso estoy de acuerdo con la fórmula presentada por el señor Arias, como estuve de acuerdo con la del compañero Volio Sancho.” (El subrayado es agregado)

Los extractos anteriores permiten a la Sala arribar a las siguientes conclusiones. Se destaca que, desde un principio, la prolongada duración del trámite de reforma constitucional tiene la finalidad no solo de agravar el procedimiento, sino de permitir la difusión del proyecto respectivo en la población, de manera que este pudiera ser discutido y comentado por la ciudadanía.

Por otro lado, en cuanto al papel del Poder Ejecutivo, se observa que de modo expreso se incluyó su potestad para plantear observaciones al proyecto de reforma o recomendarlo. No debe restarse importancia a esta labor, ya que al Poder Ejecutivo le permite dictaminar sobre la conveniencia del proyecto y canalizar inquietudes, incluso provenientes de diversos sectores de la sociedad, a la Asamblea Legislativa. Además, es inobjetable que el Constituyente pretendía que las observaciones del Poder Ejecutivo pudieran tener incidencia en el proyecto de reforma constitucional, toda vez que reiteradamente se menciona que el Parlamento puede allanarse a dichas observaciones e, incluso, se manifiesta que “…la Asamblea siempre ha acogido la opinión del Poder Ejecutivo…”, ilustrando lo que parece ser la costumbre parlamentaria de aquel momento y que fue receptada en la reforma constitucional.

Tras el mensaje presidencial, la discusión regresa al Parlamento, ocasión en la que él define, si acoge o no las observaciones del Poder Ejecutivo, en caso de que se hubieren dado. La voluntad de reformar la Constitución –ya sea en el sentido del proyecto original o adoptando las observaciones ejecutivas- debe ser ratificada mediante tres debates. De este modo, sobresale la posibilidad de que, por un lado, la Asamblea Legislativa altere el proyecto a partir de las observaciones planteadas por el Poder Ejecutivo en su mensaje (siempre que no varía sustancialmente el proyecto), y, por otro, que este debe ser sometido a tres debates a fin de que el mismo, con o sin modificaciones, sea conocido en segunda legislatura según el trámite ordinario de un proyecto de ley (trámite ordinario en los términos del procedimiento anterior a la reforma constitucional operada mediante Ley N° 7347).

Esto significa que en ese momento, en segunda legislatura, todavía es posible modificar el proyecto de ley, con todos los insumos que la Asamblea Legislativa, instancia decisora, haya recibido. Si bien la esencia del proyecto debe mantenerse a lo largo de todo el procedimiento del trámite parlamentario, desde que inicia con una mera proposición, lo cierto es que dicho proyecto mantiene un carácter maleable hasta que la Asamblea lo conoce en segunda legislatura.

La Sala no desconoce la redacción actual del numeral 184 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, cuyo inciso 7) establece que no podrán conocerse mociones de fondo en el primer debate de la segunda legislatura. No obstante, se estima que la lectura de dicho artículo debe procurar su compatibilidad con el texto constitucional y la voluntad del Constituyente, transmitida en las actas anteriormente expuestas. El jurista Rubén Hernández Valle expuso cómo se ha manejado el tema:

“Aquí surge un problema interesante, pues a pesar de la expresa prohibición del artículo 72 del Reglamento Interno de la Asamblea en el sentido de que el primer debate de la segunda legislatura no caben las mociones de fondo, en la praxis legislativa se han presentado y aprobado mociones de esa naturaleza en proyectos de reforma constitucional en el primer debate de la segunda legislatura.

La tesis que ha sustentado tal praxis es que la prohibición se refiere, única y exclusivamente, a mociones que provengan de los diputados, pero no las que deriven de las observaciones que haga el Presidente de la República en su mensaje anual del 1 de mayo, ya que, en tal caso, perdería todo sentido el darle la posibilidad al Presidente de formular objeciones si luego estas no pueden incorporarse al texto del proyecto de reforma constitucional en discusión.” (Rubén Hernández Valle. Derecho Parlamentario Costarricense, IJSA, San José, 1991, p. 253. El subrayado es agregado).

Así, nuevamente, se ratifica que la tesis favorable a la posibilidad de efectuar modificaciones al proyecto a partir de las observaciones del Ejecutivo, deviene jurídicamente plausible y es la que mejor corresponde a la voluntad del Constituyente originario. Este Tribunal advierte que el autor citado no comparte el criterio de la praxis parlamentaria descrita, pues estima que el mismo texto debe ser aprobado en ambas legislaturas, es decir, que el mismo no admite cambios. Esta tesitura fue sostenida de igual modo por la Sala en el voto N° 980-91 de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991. Sin embargo, la revisión de las actas del Constituyente lleva a este Tribunal a una mejor ponderación del tema a fin de armonizar la necesidad de que el proyecto sea aprobado en dos legislaturas, con el reconocimiento de la potestad del Poder Ejecutivo de realizar observaciones y que estas puedan ser acogidas por la Asamblea Legislativa. La Sala nota que dichos puntos encuentran satisfacción mediante las limitaciones derivadas de las propias actas del Constituyente “…el Ejecutivo no podrá incorporarle al proyecto conceptos nuevos, que varíen fundamentalmente el sentido y propósito del mismo.” Es decir, el Poder Ejecutivo puede presentar observaciones y pretender la modificación del texto, pero tales observaciones no pueden trastocar la esencia del proyecto, el cual debe mantener su conexidad con la proposición inicial que fue aprobada en primera legislatura. De esta manera, el proyecto aprobado en primera y segunda legislatura guardará la misma esencia y conexidad. La Sala enfatiza que la regla que debe imperar, es la publicación del proyecto antes de su votación en primer debate de primera legislatura; sin embargo, la publicación acaecida en circunstancias como la actual no llega a consistir en un vicio de tal magnitud en el procedimiento, como para catalogarlo como “sustancial”.

A través de la exposición antecedente, este Tribunal determina que el trámite previo a la segunda legislatura constituye una etapa de análisis, reflexión y discusión sobre la conveniencia del proyecto de reforma constitucional. Lo anterior se torna notorio, cuando este trámite se compara con el de una ley ordinaria, cuyo proyecto únicamente puede ser modificado en primer debate. En el caso de las reformas constitucionales, el proyecto todavía puede sufrir cambios en segunda legislatura -que no trastoquen su esencia- como consecuencia de las observaciones del Poder Ejecutivo, pues aún debe superar el trámite ordinario de aprobación de una ley en tres debates.

En este tanto, mientras el proyecto sea publicado durante la primera legislatura, persiste la posibilidad de emitir observaciones y recomendaciones para que sean tomadas en cuenta por el Poder Ejecutivo en su mensaje y por la Asamblea Legislativa en la segunda legislatura, cuyos debates definen el futuro del proyecto. En el caso de marras, la publicación del proyecto se dio en primera legislatura, existiendo todavía –procesalmente hablando- suficiente tiempo, oportunidad de participación y de discusión del proyecto, para cumplir a cabalidad con la necesidad de transparencia y participación pública que exige el principio democrático. En consecuencia, la Sala descarta algún vicio de procedimiento en el trámite parlamentario del proyecto en consulta. (…)” (El destacado no forma parte del original).

En el caso bajo estudio, este Tribunal observa que la publicación de la proposición de reforma al ordinal 116 constitucional se efectuó el día 31 de julio de 2019, en primera legislatura, luego de su votación en primer debate (lo que ocurrió el día 25 de junio de 2019) y con posterioridad a la remisión en consulta ante la Sala (lo cual se llevó a cabo el 3 de julio de 2019). Según se aprecia, el texto reformado de la proposición de reforma al artículo 116 de la Carta Magna (aprobado finalmente por el plenario legislativo el 17 de junio de 2019), fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 143 del citado 31 de julio de 2019.

Ahora bien, tomando en consideración lo señalado en el precedente supra citado, esta Sala es del criterio que tal actuación no representa un vicio sustancial del procedimiento.”

A partir de lo expuesto, hasta este punto, la Sala no observa ningún vicio sustancial del procedimiento, por lo que es avalado.

"(...) l- (...) En cuanto a la nacionalidad del extradito es necesario un comentario especial acerca de la regla contenida en el artículo 7 inciso I) de la Convención, el cual reza: "1. La nacionalidad del reclamado no podrá ser invocada como cansa para denegar la extradición, salvo que la legislación del Estado requerido establezca lo contrario."

De los artículos 32 constitucional y 3 inciso a) de la Ley de Extradición N°4 "95 de 16 de julio de 197 / v sus reformas se deriva que ningún costarricense -por nacimiento o por naturalización- puede ser extraditado y así ha sido ratificado por este Tribunal, entre otras, en la sentencia N°6780-94 del 22 de noviembre de 1994, que en lo que interesa, dispuso:

"VIII. En razón de los argumentos anteriores es que la interpretación dada al inciso a.) del artículo 3 de la Ley de Extradición, en el sentido de conceder la extradición cuando se trata de un nacional naturalizado, resulta contraria a los principios y disposiciones constitucionales, por cuanto dicha norma no establece ninguna distinción en la condición en que se ostenta la nacionalidad, sea originaria (por nacimiento) o por naturalización, y no resulta procedente establecer una distinción en ese sentido cuando el mismo texto constitucional no la hace. El artículo 32 de la Constitución dice:

"Ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional."

A mayor abundamiento la Corte Plena en función de Tribunal Constitucional en sesión celebrada el seis de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, consideró:

"En su condición de costarricense naturalizado, el recurrente está protegido por el artículo 32 de la Constitución Política, el cual dispone, sin ninguna salvedad, que los costarricenses no pueden ser competidos a abandonar el territorio nacional. De ahí que la orden de captura expedida contra el perjudicado dentro de las diligencias de extradición, resultó ilegitima y el recurso de habeas Corpus es procedente."

Asimismo (sic), por sentencia número 2894-94, de las catorce horas treinta y seis minutos del catorce de junio de este ano esta Sala consideró:

"A lo anterior, es necesario agregar que el Constituyente reguló la extradición en una norma que se refiere precisamente, a los extranjeros, por lo que queda fuera de duda que la extradición no procede contra los nacionales y añade:

"En conclusión, mientras el artículo 32 constitucional disponga lo que dispone, no es jurídicamente posible extraditar a los ciudadanos costarricenses."

Visto lo anterior, a juicio de la Sala el artículo 7.1 de la Convención consultada no es inconstitucional, porque pese a que su primera frase establece que la nacionalidad no será obstáculo para conceder la extradición, seguidamente (fice: "salvo que la legislación del Estado requerido disponga lo contrario " De la jurisprudencia parcialmente transcrita se desprende claramente que en nuestro país no es posible la extradición de nacionales por lo que debe entenderse que se encuentra cubierto por la salvedad indicada. La Sata considera que tal y como afirmaron los diputados de la Comisión de Asuntos Internacionales, es innecesario que el Gobierno de Costa Rica haga una reserva expresa en este sentido, sin embargo, en ejercicio de su competencia constitucional podría la Asamblea Legislativa consignar en la ley de aprobación de la Convención que el artículo 7.1 de la Convención no resulta aplicable en Costa Rica (...) ' (El destacado no forma parte del original).

Rajo dicha inteligencia y, luego de emitidas las consideraciones arriba señaladas, esta jurisdicción estima que el ordinal 5 del Tratado de Extradición entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Italiana, es acorde con la Constitución Política”. (Este criterio fue reiterado en las sentencias nro. 2022-021837 de las 9:30 horas del 26 de setiembre de 2022 y 2022-026474 de las 9:45 horas del 8 de noviembre de 2022).

Se trata, entonces, de una interpretación jurisprudencial que ha entendido a la extradición como parte del ordinal 32 constitucional.

Dada esta protección constitucional, en el expediente legislativo, como punto medular de muchas exposiciones de diputados (as) y voces expertas en la materia constitucional, sobresale si la Asamblea Legislativa tiene la competencia, en tanto Constituyente derivado, para modificar esa norma. La duda surge a partir de la doctrina consignada en la sentencia nro. 2003002771 de las 11:40 horas del 4 de abril de 2003:

“VII. DE LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN. Ninguna norma, por su necesario ajuste al cambio de los tiempos puede revestirse de la calidad de estática, de perpetua. La norma constitucional, aun cuando muestra una elasticidad menor que las de menor rango, tampoco es inalterable. Es así que es indispensable la armonización y ajuste constante de las normas en general a los cambios de actitudes y a las nuevas necesidades sociales. En el caso de la reforma a la Constitución se presenta una gran e importante diferencia: aquellas normas constitucionales relativas a los derechos fundamentales o a decisiones políticas trascendentales, sólo pueden ser reformadas por una asamblea constituyente de conformidad con el artículo 196 de la Constitución Política. En beneficio de la contundencia de la afirmación, repetimos que las normas originarias acerca de los derechos fundamentales y los sistemas políticos y económicos, únicamente pueden ser disminuidas por una asamblea constituyente. Las otras normas de la Constitución y las leyes secundarias son susceptibles de ser revisadas por la Asamblea Legislativa en uso de las atribuciones que le da el numeral 195 constitucional; tal es su ámbito de competencia en materia de reforma legislativa. No es lo mismo establecer una Constitución que reformarla, pues lo primero es un acto de máxima soberanía popular, un acto creador; es la facultad soberana del pueblo para darse su propio ordenamiento jurídico-político. La reforma es un procedimiento para la revisión de lo ya establecido y cuyos mecanismos, alcances y sujetos se encuentran estipulados en la Constitución. Repetimos, existen algunos límites al poder de revisión constitucional por la Asamblea Legislativa y ello es debido a que esta potestad normativa no puede oponerse al poder constituyente en aquellos aspectos explicados extensamente en este texto. La existencia del poder legislativo no supone un desdoblamiento de la soberanía popular, sino simplemente, la delimitación jurídico-institucional de una competencia dada por el propio poder originario y que actúa dentro de la organización del Estado, subordinada en todo momento a la voluntad del pueblo. La doctrina ha sido insistente en señalar que “los elegidos son los representantes de la nación soberana, pero no los representantes soberanos de la nación”. En nuestro país el órgano competente para reformar parcialmente la Constitución es la Asamblea Legislativa, de conformidad con el Título XVII de la Constitución Política, artículos 195 y 196, siempre y cuando su actividad no afecte negativamente a los derechos fundamentales, ni al sistema político y económico, que sustancialmente se dieron los costarricenses mediante el poder constituyente. Por otra parte, la institución estatal obligada a decidir si en algún momento la Asamblea Legislativa sobrepasó sus potestades, es la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y el mecanismo de garantía de que disponen los ciudadanos para instar a la Sala es la Acción de Inconstitucionalidad y en su caso, los Recursos de Amparo y Hábeas Corpus. En esta línea de pensamiento, la Sala misma, no debe sobrepasar su mandato de defensa de los derechos fundamentales generando normas. Con esta fórmula, la Constitución se defiende a sí misma y se protege como conjunto de normas básicas y fundamentales del ordenamiento jurídico. Es también por ello que se ideó un procedimiento especial agravado para su reforma, con lo que se pretende evitar que la superioridad de ciertas normas constitucionales pueda ser desvirtuada, ya sea mediante actividad legislativa o judicial. El pueblo costarricense, tal como lo demuestra su historia constitucional y tal como lo interpreta esta Sala Constitucional, no ha querido, desde la independencia, dejar a la voluntad de una o varias instituciones, ni el núcleo de derechos fundamentales, ni el sistema político y económico, sino que cualquier cambio en estos sentidos debe ser producto de un acuerdo que abarque un espectro político mucho mayor y mucho más independiente de los avatares político-electorales, de tal forma que su extensa aceptación social no solo sea perdurable en el tiempo, sino que sea efectivamente una manifestación de la voluntad popular. Según lo dicho en anteriores considerandos, el principio de la rigidez es una resultante de especial importancia del pacto social y por tanto, es también, en buena parte, el fundamento de la legitimidad del Estado. Se erigió como la condición determinante para que los ciudadanos dieran su consentimiento al texto constitucional. Este principio opera, en oposición, no sólo ante cualquier intento de modificación del estatuto de los derechos fundamentales por parte del gobierno, sino también ante la actividad del legislador ordinario o de cualquier autoridad en el mismo sentido. El costarricense históricamente ha querido mantener para su Constitución un procedimiento agravado y ésta sólo se puede reformar en relación con las tres dimensiones dichas –derechos fundamentales, sistema político y sistema económico- por una asamblea constituyente convocada expresamente para ello. En razón de lo anterior y aceptando –debido a la trascendencia de la decisión inserta en esta sentencia- el riesgo de que se califique este texto como reiterativo, volvemos a señalar, que tal es la razón por la cual existe un control constitucional sobre las reformas a la Constitución y que este control lo ejerce esta Sala, o sea no se trata que la Sala reforma el texto constitucional, se trata de que el mandato de esta Sala incluye la defensa de la Constitución y trata de evitar que se reformen las normas relativas a derechos fundamentales y al sistema político y económico por vía no autorizada por el pueblo, autorización expresada mediante el poder reformador originario. Es así que este control, competencia de esta Sala Constitucional, procede cuando la reforma se produce con vicios de procedimiento, ya sea por violación a las reglas específicas previstas en los artículos 195 (en relación con el 124) y 196 de la Constitución Política, o bien cuando sea empleado el procedimiento de reforma parcial para la modificación de un aspecto esencial de la Constitución, por haberse reformado disposiciones, cláusulas o estructuras que no son susceptibles de enmienda, por estar expresamente sustraídas de una reforma parcial, o por estarlo implícitamente, en el caso de los derechos fundamentales. Estos derechos pueden ser objeto de reforma parcial, únicamente cuando se trate de modificaciones positivas, que son aquellas que amplían los contenidos de los derechos ciudadanos, -particularmente el de libertad- por la Asamblea Legislativa, sin embargo, las negativas, que son aquellas que reducen los contenidos de los derechos ciudadanos, únicamente pueden ser reformadas por una Asamblea Constituyente. Es decir, la Asamblea Legislativa puede ampliar los contenidos y alcances de los derechos fundamentales, pero no puede el poder constituyente derivado suprimir o reducir tales contenidos, pues de esta forma podría destruir el orden básico instituido por el poder constituyente originario. La rigidez de la Constitución no admite que tales disposiciones sufran detrimento por la actividad legislativa o de gobierno, porque si ello fuera admisible, podría suponerse que el poder legislativo o ejecutivo tienen competencia legítima para emitir normas en contra de la Constitución, -lo que a su vez significaría que podrían sustraerle la soberanía al pueblo, ya que actuarían en contra de sus intereses declarados. Al instituir la Constitución competencias al poder legislativo, a la vez las enmarca e impone, por tanto, limitaciones a su actividad. Agregamos que esta lectura tiende a su vez a proteger a la Asamblea Legislativa, ya que incluye en su razonamiento que todo acto que desborde o contradiga el mandato constitucional destruiría también la base de la propia actividad legislativa y el fundamento legítimo de su autoridad”.

En consecuencia, deviene necesario la determinación de los alcances del artículo 32 constitucional para evacuar esa interrogante.

Los magistrados constitucionales de aquel entonces observaron barreras infranqueables para la acción de la Asamblea Legislativa en el uso de sus potestades contempladas en el numeral 195 de la Carta Magna; en concreto, “…las normas relativas a derechos fundamentales y al sistema político y económico…”. De lo anterior, interesa a este proceso la primera de las restricciones, que versa sobre los derechos fundamentales. En el precedente se indica que tales derechos no podrán ser objeto de restricción o disminución, si no es a través de una Asamblea Constituyente.

Los infrascritos magistrados y magistradas integrantes actuales de este Tribunal estimamos innecesario referirnos expresamente -sea adoptando o rechazando- a los lineamientos indicados en el pronunciamiento citado, según se explica de seguido.

V- El establecimiento de definiciones y límites es consustancial a la labor legislativa, incluso en materia de derechos fundamentales. El legislador -en el sentido amplio de la palabra- debe dar contenido a los derechos y sistematizarlos, de forma tal que puedan ser implementados por los distintos operadores jurídicos en la práctica. Se quiera o no, tal labor implica asimismo la exclusión de contenido y la determinación de un balance entre los derechos. En efecto, cuando el legislador indica qué elementos constituyen parte de un derecho, a la vez -tácitamente- está indicando cuáles otros elementos no lo hacen. Verbigracia, una de las más recientes reformas a la Constitución Política incluyó el derecho de acceso al agua potable en el artículo 50 in fine, con la adición de este párrafo:

“…Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones…”.

Se podría pensar, en los términos de la sentencia transcrita, que esa reforma implicó solo el otorgamiento o reconocimiento de derechos fundamentales, por lo que estaba en manos del Constituyente derivado. Sin embargo, podría debatirse que el legislador adoptó un enfoque antropocéntrico (…Toda persona…), excluyendo consideraciones del uso del agua para fines ambientales, lo que iría en contra del segundo párrafo de ese mismo artículo (Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.) Ergo, la reforma señalada podría considerarse, en el fondo, una limitación al citado párrafo segundo y, en consecuencia, debía ser aprobada por una Asamblea Nacional Constituyente.

Este ejercicio interpretativo muestra que cada concepto o definición significa una delimitación entre lo que sí puede ser incluido en él y aquello que es excluido. Según se observa en el ejemplo transcrito, esa precisión no es una cuestión de mera semántica, sino que trasciende al Derecho y su aplicación. Naturalmente, el caso hipotético descrito, así como la mayoría de semejantes problemas interpretativos, son esclarecidos a través de la labor hermenéutica de esta jurisdicción, procurando una lectura armoniosa de los postulados constitucionales. El colofón que puede extraerse de lo anterior es que la labor de delimitar los derechos fundamentales, desarrollarlos y buscar su balance sistemático no significa automáticamente que se haya incurrido en una disminución de esos derechos.

Posteriormente, el 19 de abril de 1948 se dio la firma del Pacto de la Embajada de México, con lo que se puso fin a la guerra civil acaecida en Costa Rica en ese mismo año. En tal pacto se incorporó una serie de acuerdos, entre los que destacan los consignados en los puntos 3 (“Se facilitará la salida del país, sin carácter de expatriación, de los jefes militares y funcionarios civiles más destacados, como una medida preventiva en su seguridad personal”) y 5 (“Se otorgarán garantías para las vidas y haciendas de todos los ciudadanos que, directa o indirectamente, estuvieron comprometidos en el conflicto. Se garantizan en modo especial la vida, hacienda y derechos otorgados a todos los militares, funcionarios o empleados que han servido al Gobierno del Lic. Teodoro Picado. Se asegura a las familias de las víctimas de la guerra civil y a las víctimas incapacitadas, sin distinción de partidos políticos, las indemnizaciones adecuadas. Queda establecido que no se ejercerán represalias de ninguna especie. Se decretará una amnistía general. Todas las estipulaciones establecidas en esta cláusula constarán en el acuerdo definitivo”). De esta forma, dentro de los acuerdos previstos en el Pacto de la Embajada de México se prescindió de aplicar la pena de extrañamiento contemplada en el Código Penal vigente en ese momento. Pese a ello, una vez instaurada la Junta Fundadora de la Segunda República en mayo de 1949 ocurrieron expulsiones forzadas de costarricenses que habían tenido o tenían algún grado de participación o involucramiento con los partidos Republicano Nacional y Vanguardia Popular, entre ellos destacan los casos de Rafael Ángel Calderón Guardia, expresidente de la República, y Manuel Mora Valverde, uno de los fundadores del Partido Vanguardia Popular.

Ante tales circunstancias y con el propósito de evitar que la expulsión de nacionales continuare, la Asamblea Nacional Constituyente incluyó en la Constitución Política de 1949 la garantía contemplada en el ordinal 32, según la cual “Ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional”. Conforme lo anterior, el Código Penal actual prevé la aplicación de la pena de extrañamiento únicamente respecto a extranjeros, como se lee en el artículo 52: “La pena de extrañamiento, aplicable únicamente a los extranjeros, consiste en la expulsión del territorio de la República, con prohibición de regresar a él, durante el tiempo de la condena. Se extiende de seis meses a diez años” (el subrayado no es del original).

De lo expuesto se extrae que la ratio iuris del numeral 32 de la Constitucional Política de modo específico consiste en impedir que personas costarricenses sean sancionadas con la expulsión del territorio nacional con motivo de la comisión, básicamente, de un delito, de manera que tal garantía no es inexorable, cuando, paradójicamente, su aplicación absoluta vendría a impedir otras modalidades de resguardo a los derechos fundamentales y el fiel cumplimiento de obligaciones internacionales del país en esta materia. En tal sentido, esta Sala se pronunció por medio de la sentencia n.° 2000-009685 de las 14:56 horas del 1° de noviembre de 2000:

“VIII. EN CUANTO A LA ENTREGA DE PERSONAS A LA CORTE PENAL INTERNACIONAL. El artículo 89 del Estatuto de Roma faculta a la Corte para solicitar a los Estados Parte la detención y entrega de la persona acusada, a fin de ser sometida a juicio ante ese tribunal internacional. Puesto que la disposición contenida en el artículo 89 no se refiere para nada a la nacionalidad de la persona cuya detención y entrega se solicita por parte de la Corte, ha de entenderse forzosamente que la solicitud puede referirse tanto a un nacional del Estado en cuyo territorio pueda hallarse la persona, como de un extranjero. Desde la perspectiva del derecho costarricense, la detención y entrega de un extranjero no plantea dificultades de orden constitucional, porque no hay norma alguna en la Constitución que pudiera invocarse para impedir su detención y entrega en el marco del Estatuto. En cambio, el asunto ofrece mayor problema en el caso de que la persona ostente la nacionalidad costarricense. Esto se debe a que el artículo 32 de la Constitución prescribe lo siguiente: "Ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional". La expresión "compeler", como se sabe, equivale a obligar a uno, con fuerza o por autoridad, a que haga lo que no quiere. Puesto que la disposición constitucional no hace expresas distinciones referentes, por ejemplo, a motivos o a finalidades, la simple lectura de la norma y su tenor literal dan base para pensar que el costarricense no puede ser obligado a abandonar el territorio nacional por ningún motivo y no importa la finalidad que se persiga con ello, de modo que la compulsión siempre será ilegítima; dicho de otro modo, la literalidad del artículo 32 implica, según esta lectura, que el costarricense disfruta de una protección territorial absoluta, aplicable en todos los supuestos imaginables y en cualquiera de ellos, tanto frente a actuaciones francamente arbitrarias, ilegítimas o espurias del Estado, como para cualquier otro tipo de actos o actuaciones, aunque en principio parecieran carecer de esas características: por ejemplo, para hipótesis como las que se originan en la aplicación del artículo 89 del Estatuto de Roma. La cuestión planteada consiste en saber si el artículo 32 de la Constitución contiene una garantía absoluta para los costarricenses, tal como la interpretación literal antes descrita lo hace ver, o si, por el contrario, esa garantía carece de esa condición de plenitud, de modo que el correcto sentido del artículo 32 implica que ella no puede surtir sus efectos impedientes cuando de lo que se trata es de realizar otras modalidades de protección o reivindicación de los derechos humanos, y más concretamente, de la que dispensa el Estatuto de Roma.

Asimismo, este Tribunal anteriormente ha avalado la constitucionalidad de este este tipo de convenios bilaterales cuya finalidad es insertar a nuestro país dentro de los esfuerzos internacionales para combatir la delincuencia en todas sus formas y establecer una serie de normas en respeto a los derechos de los extraditables (ver las opiniones consultivas números 1991-1807 sobre el Tratado de Extradición entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica; 1994-6766 sobre el Tratado de Extradición entre nuestro país y los Estados Unidos Mexicanos; 2011-000234 relativa al Tratado entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República de Panamá sobre extradición; 2013-004884 sobre la aprobación del Tratado de Extradición entre la República de Costa Rica y los Estados Unidos Mexicanos; 2014-004665 atinente a la aprobación del Tratado de Extradición entre la República de Costa Rica y la República del Perú; 2015-018812 relacionada con la aprobación del Tratado de Extradición entre la República de Costa Rica y la República del Paraguay y 2018-016943 respecto de la aprobación del Tratado de Extradición entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Italiana)”. (Resolución nro. 2022-021837 de las 9:30 horas del 16 de setiembre de 2022).

De lo expuesto se evidencia que la extradición es un instrumento jurídico que se basa en la cooperación de los países, cuyo propósito consiste en facilitar que las autoridades competentes puedan impartir justicia, evitando así que las dificultades, generadas por las fronteras y distancias, sirvan de aliciente a la actividad criminal y su impunidad.

La reforma propuesta pretende señalar de manera expresa que la extradición de nacionales es solo posible en casos de tráfico internacional de drogas o terrorismo:

“Artículo

La ubicación geográfica de Costa Rica en la región centroamericana es estratégica para las organizaciones delictivas vinculadas a los delitos de tráfico internacional de drogas y terrorismo y un incentivo para que los nacionales que se vinculan con estos grupos criminales, se mantengan dentro del territorio nacional, por lo que se debe contemplar que se habilite la extradición de nacionales”.

Tal protección presupone un examen casuístico por parte de los tribunales de justicia, de manera que se le garantice al imputado que sus derechos serán respetados en el país requirente. En este punto entran en juego principios propios del proceso de extradición (verbigracia, doble incriminación, prohibición de aplicación de pena de muerte o cadena perpetua, etc.) y de valoración del Estado requirente, que debe ser un Estado de Derecho, comprometido con el resguardo de tales principios. En ese sentido, la protección del ordinal 31 constitucional (no concesión de la extradición cuando se determine que es una persecución por razones políticas) se extiende al nacional. Un costarricense no podría ser extraditado a un país que no ofrezca las garantías propias de un Estado de Derecho.

En conjunto con estas valoraciones, propias de un proceso de optimización de derechos, prevalece la imposibilidad de trastocar el núcleo esencial de un derecho (Kernbereich) mediante una reforma constitucional.

En conclusión, la reforma propuesta se enmarca en las potestades del Constituyente derivado de delimitar y equilibrar los derechos constitucionales. Su contenido se encuentra en armonía con el derecho público internacional, que incluye la extradición como instrumento de cooperación entre los países con el propósito de prevalecer en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo.

Por otra parte, una postura en el sentido de que está vedada a la Asamblea Legislativa, actuando como poder reformador, la reducción del régimen de los derechos fundamentales, crea un inmovilismo jurídico que podría deslegitimar la Carta Fundamental, toda vez que cualquier reducción del régimen de un derecho fundamental necesariamente requería la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, tarea que no ha sido nada fácil para los costarricenses, ya que, como lo demuestra la Historia, por lo general, nuestras Cartas Fundamentales ha sido el producto o resultado del rompimiento del orden constitucional.

Por estas razones, me inclino por una posición diferente. El poder reformador, efectivamente, tiene un límite material frente al régimen de los derechos fundamentales, pero únicamente cuando se afecta su contenido esencial, en los demás supuestos, la Asamblea Legislativa sí tiene competencia para reducir su régimen. Si no fue así, a manera de ejemplo, la reforma que se introdujo al numeral 24 constitucional, mediante Ley n. 7607 de 29 de mayo de 1996, sería inconstitucional por un vicio de competencia –en el sujeto-.

En el caso en estudio, tal y como se explica ampliamente en la opinión consultiva, la reducción del derecho fundamental -el compeler a abandonar el país- está sustentada en una justificación objetiva y razonable – deberes que se derivan de compromisos internacionales del Estado costarricense y en las garantías del debido proceso a favor del costarricense extraditable-, de ahí que la Asamblea Legislativa actúa conforme al derecho de la constitución -valores, principios y normas-.

Por otro lado, si bien participé del recurso de hábeas corpus resuelto mediante la sentencia n.°2021-009579, considero que cabe explicar que ‒en lo relativo al supuesto “nuevo orden internacional de protección de derechos” y el art. 48 de la Constitución Política‒ no se trata de cualquier instrumento internacional, sino que se refiere a aquellos del Derecho Internacional de Derechos Humanos debidamente incorporados a nuestro ordenamiento jurídico y que sean compatibles con la Constitución Política. Precisamente eso, entre otros motivos, sustenta la existencia de la figura de la consulta preceptiva de control de constitucionalidad tratándose de instrumentos internacionales que pretenden ser aprobados por el Estado costarricense.

Finalmente, estimo que es un tanto impreciso afirmar que el derecho a la vida “encuentra sus excepciones, por ejemplo, en el derecho ajeno a la legítima defensa o las actuaciones generadas por un estado de necesidad”, tal como lo hace esta resolución. Esas figuras no legitiman que se viole por sí mismo el derecho a la vida de alguien más, sino que se trata de causas de justificación, en el entendido de que los actos realizados bajo legítima defensa o estado de necesidad –respetando con todo rigor las condiciones para que estas lo sean– no son antijurídicos.

En virtud de lo dicho, coincido con los razonamientos de la mayoría con las precisiones que acá he expuesto.

Anamari Garro V.