Resolución 00518-2026

El Consejo de Gobierno

Declarar lesivo a los intereses públicos y económicos del Estado la Resolución N° 5312 de las 11:00 horas del 07 de agosto de 2007 de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y el voto N° 1049 de las 08:25 horas del 14 de julio del año 2008, (sic) el Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, en cuanto a la exoneración de la contribución especial y por ende a los montos de dinero otorgados a favor de [Nombre 005], portador de la cédula de identidad número [Valor 002]. Asimismo, solicitar a la Procuraduría General de la República, la interposición del Juicio Contencioso Administrativo de Lesividad, a fin de que se declare la nulidad absoluta de las resoluciones citadas en cuanto a la exoneración otorgada, así como de los actos administrativos conexos con las indicadas resoluciones, por ser contrarios a los intereses públicos y económicos del Estado, para lo cual se deberá solicitar la declaratoria en firme de nulidad absoluta de esas resoluciones citadas en el aspecto dicho y de sus actos administrativos conexos, a fin de anular y declarar inaplicable en un futuro dichos actos, por estar sustentada en actos administrativos cuya lesividad se declara y cuya nulidad absoluta se solicita; debiendo procederse como en derecho corresponde…” (imágenes  42 y 43 de la certificación CERT-491-2019 en archivo digital “Declaratoria de Lesividad”).

Mediante acuerdo del Consejo de Gobierno adoptado en el artículo quinto del acta de la Sesión Ordinaria N° 79 de 12 de noviembre del 2019, dispuso en lo que interesa: "...2- En el acuerdo del Consejo de Gobierno contenido en el artículo octavo del acta de la Sesión Ordinaria N° 60 del 9 de julio de 2019, correspondiente a [Nombre 005], cédula de identidad número [Valor 002], tener por agregado el siguiente hecho probado: “Que los siguientes actos son conexos a los que otorgaron exención de la contribución especial anteriormente indicados ya que tienen a estos últimos como su fundamento, al menos de forma parcial, por lo que también se declaran lesivos a los intereses públicos, económicos o de cualquier naturaleza del Estado: Resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N° 656 dictada en la sesión ordinaria N° 015-2008 de las 13:00 horas del 06 de febrero de 2008, con respecto a la Diligencia de Pago por Diferencias de Jubilación y visible a folios 202-203 del expediente administrativo; Resolución de la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones DNPMPV-0277-2008 de las 08:00 horas del 15 de febrero de 2008 con respecto a Diligencias de aprobación final a pago de diferencias de pensión del Régimen de Magisterio Nacional dejadas de percibir durante períodos presupuestarios anteriores al presente ejercicio presupuestal y visible a folios 204-205 del expediente administrativo; Resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N° 8660 dictada en la sesión ordinaria N° 115-2008 de las 13:00 horas del 20 de octubre de 2008, con respecto a Diligencias para la devolución de sumas por concepto del Fondo de Pensiones aplicadas indebidamente y visible a folios 225-228 del expediente administrativo; Resolución de la Dirección Nacional de Pensiones N° DNP-M-DE-941-2009 de las 10:10 horas del 18 de febrero de 2009 con respecto a Diligencias para la devolución de sumas por concepto del Fondo de Pensiones aplicadas indebidamente y visible a folios 230-232 del expediente administrativo; Resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N° 5260 dictada en la sesión ordinaria N° 079-2009 de las 13:30 horas del 20 de julio de 2009, con respecto a Diligencia de Pago de deudas por períodos diferentes al presente período presupuestal y visible a folios 234-235 del expediente administrativo; Resolución de la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones DNPMPV-4583-2009 de las 10:00 horas del 30 de julio de 2009 con respecto a Diligencia de Pago de deudas por períodos diferentes al presente período presupuestal y visible a folios 236-239 del expediente administrativo; Resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N° 6511 dictada en la sesión ordinaria N° 107-2010 de las 09:00 horas del 28 de setiembre de 2010, con respecto a Diligencia de Pago de deudas por períodos diferentes al presente período presupuestal y visible a folios 241-242 del expediente administrativo; Resolución de la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones DNPMPV-3902-2010 de las 10:10 horas del 5 de octubre de 2010 con respecto a Diligencias de Pago de deudas por períodos diferentes al presente período presupuestal y visible a folios 243-244 del expediente administrativo.” (imágenes 3 y 4 de la certificación CERT-939-2019 en archivo digital “Declaratoria Actos Conexos”).

El Estado interpuso la presente demanda de lesividad 18 de febrero del 2020. (Imágenes 2 a 26 del expediente judicial).

HECHOS NO PROBADOS. De importancia para resolver esta Litis, se tiene por no acreditado lo siguiente:

Que el señor [Nombre 005] hubiera inducido a error a la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional y al Tribunal de Trabajo, Sección II del II Circuito Judicial de San José con ocasión de su gestión de exoneración de la contribución especial al régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional.

La existencia de mala fe del demandado en relación con las sumas dispensadas del pago de la contribución especial al régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional.

El reconocimiento del derecho de exoneración del pago de la contribución especial al régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional a favor del señor [Nombre 005] de parte de algún Tribunal del Poder Judicial, cuyo pronunciamiento tenga el carácter de autoridad de cosa juzgada material.

Que existan otros actos administrativos dictados por la Administración que sean conexos y derivados de la resolución N° 5312 de las 11 horas del 7 de agosto del 2007 de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y el Voto N° 1049 de las 8:25 horas del 14 de junio de 2008 del Tribunal de Trabajo, Sección II del II Circuito Judicial de San José. (de los autos).

Que al señor [Nombre 005] se le haya dejado de aplicar la exención al pago de la contribución especial, solidaria y redistributiva a favor del Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (no existe prueba al respecto en el expediente).

La existencia de un daño antijurídico en perjuicio del señor [Nombre 005] con ocasión de la declaratoria de lesividad e interposición de esta acción de lesividad (no existe prueba al respecto en el expediente).

SOBRE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN. La representación de la parte demandada formuló la defensa de caducidad argumentando, en lo medular, que se trata de actos de efecto instantáneo dictados desde agosto del 2007, pues de esa fecha data la resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional que se pide sea declarada lesiva y nula y que en consecuencia, el plazo finalizó el 8 de agosto del 2008. Primeramente, se debe señalar que de conformidad con el ordinal 49 de la Carta Magna, que constituye la base de creación de la jurisdicción contencioso-administrativa, fija con toda claridad que su objeto es ejercer el control de legalidad de la función administrativa, así como la tutela de (al menos) los derechos subjetivos e intereses legítimos de las personas. Al tutelar las situaciones jurídicas, permite la cobertura y conocimiento de las relaciones de poder, deber, mixtas o de ventaja -expectativas-, que se vean incididas -por creación, modificación o extinción por acciones u omisiones públicas, sea que se trate de situaciones individuales o las denominadas supra-individuales, estas últimas de las que forman parte los intereses corporativos, colectivos o difusos, y en grado extremo, pero solo por habilitación legal, la acción popular. Ahora bien, la dinámica del proceso contencioso permite de ese modo no solo la revisión de actos, sino que implica un concepto más amplio, la relación jurídico-administrativa, lo que lleva al conocimiento de las relaciones de reclamos de corte patrimonial contra los entes públicos, o relaciones reguladas por derecho privado, lo que se ha dado en llamar procesos civiles de hacienda. Atendiendo a esta diferencia de objeto, el CPCA regula el aspecto de la temporalidad del ejercicio del derecho de acción, atendiendo a si las pretensiones se refieren a aspectos vinculados con aspectos patrimoniales o reguladas por el derecho privado (civil de hacienda), o si, por el contrario, buscan la declaratoria de validez o invalidez de determinada manifestación de función administrativa, concepto que incluye la disfunción (contencioso administrativo). Ante esta precisión, se fijan cauces de temporalidad diversos. Siendo el derecho de acción el que permite formular contiendas judiciales para la tutela o declaratoria de determinado efecto que precisa la pretensión como objeto del proceso, el mismo CPCA discrimina si ese derecho de acción se encuentra sujeto a un régimen de caducidad de la acción o si, por el contrario, dado el carácter patrimonial de las pretensiones deducidas, se refiere a situaciones que son reguladas por el instituto de la prescripción. Para ello resulta de utilidad discriminar entre ambas figuras. En los procesos anulatorios o aquellos en los que se pide el control de validez de la función administrativa, las pretensiones están afectas a un régimen de caducidad del derecho de acción, lo que resulta consustancial al régimen jurídico de reproche de los actos administrativos. Por su lado, en los denominados procesos civiles de hacienda -que incluye los reclamos de responsabilidad administrativa se insiste-, el derecho esgrimido no está sujeto a caducidad, sino a un régimen de prescripción. La distinción de ese factor de temporalidad del ejercicio del derecho de fondo se desprende de la sola lectura de los ordinales 39 del CPCA -para casos anulatorios-, y del 41 ibídem -para los civiles de hacienda-. Ahora bien, ante ese criterio de demarcación, es que se ha establecido como máxima, en los procesos civiles de hacienda, no opera la caducidad de la acción, sino la prescripción del derecho de fondo. Esta distinción ha sido abordada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, entre otros, en la sentencia No. 654-FS1- 2008 de las 10 horas 40 minutos del 26 de setiembre del 2008. A partir de lo expuesto, al no haberse realizado ningún tipo de argumentación que la fundamentara y dado que en el caso que nos ocupa no estamos frente a reclamos de derechos patrimoniales sino más bien ante un control de legalidad sobre conductas formales dictadas por el Estado, la defensa de prescripción es abiertamente improcedente, razón por la cual debe ser rechazada. En relación con la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo indicado en el artículo 34 del CPCA, la lesividad y su declaratoria debieron interponerse dentro del año de emitido el acto administrativo que concedió el beneficio de exoneración del gravamen tributario (contribución especial). En este sentido, se debe señalar que los actos administrativos cuya nulidad se pretende fueron emitidos durante el año 2007 (respecto del otorgamiento de la exención), así como en el 2008, 2009 y 2010 (respecto de los actos conexos) y las declaratorias de lesividad se emitieron hasta los días 9 de junio y 12 de noviembre, ambos del 2019. El Estado argumenta que esa declaratoria se efectúa en tiempo porque se está frente a actos de efecto continuado que tienen una nulidad absoluta, razón por la cual, conforme al artículo 34 inciso 1) del CPCA, tal declaración podrá efectuarse mientras perduren los efectos, tal cual sucedió en el caso concreto, en criterio de este Tribunal, dado que el accionado sigue disfrutando de la exención tributaria cuya supresión se pretende, tal y como indicó expresamente el testigo [Nombre 005] en la audiencia de juicio oral celebrado. Al respecto y para una mejor comprensión de lo que se resolverá se debe señalar lo siguiente. La eficacia del acto administrativo es su capacidad actual para producir efectos jurídicos, esto es, el despliegue de las consecuencias previstas en su contenido sea, la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas dispuestas en la decisión administrativa. En ese sentido, es cierto que la eficacia de los actos administrativos es susceptible de ser limitada en el tiempo, restringiendo el despliegue de sus consecuencias a distintas hipótesis, entre las que pueden señalarse las siguientes: a) La eficacia instantánea, que se despliega en un único momento, de modo que sus consecuencias se tornan permanentes e irreversibles (salvo en los supuestos de supresión jurisdiccional o administrativa, conforme lo habilita el ordenamiento jurídico). Son ejemplo de este tipo de eficacia, los actos ablatorios. b) La eficacia continuada en la que los efectos se mantienen o prolongan a lo largo de un período determinado, dispuesto en el contenido del acto o por imposición del ordenamiento jurídico, permitiendo el ejercicio continúo de una situación jurídica. Es el caso de las autorizaciones administrativas. c) La eficacia indefinida, que es característica de los actos de conocimiento, la cual puede extenderse de manera indeterminada en el tiempo, en el tanto no se modifique el hecho jurídico o el ordenamiento que por su medio se hace constar, por ejemplo, una certificación de nacimiento o una certificación de bienes inmuebles. Sin embargo, en el caso que nos ocupa y a efectos de determinar el cumplimiento del elemento temporal del proceso de lesividad, estima el Tribunal que, dada la naturaleza de los actos cuya nulidad se pretende, resulta irrelevante establecer si éstos son de efecto instantáneo, continuado o indefinido. Ello es así porque el ordenamiento jurídico establece una excepción a las regulaciones temporales para la declaratoria de lesividad de actos administrativos que otorgan exenciones tributarias, según analizaremos infra. De inicio, es necesario reiterar que los actos cuya nulidad se pretende otorgaron una exención que dispensó al accionado del pago de un tributo, en este caso, la contribución especial establecida en el artículo 12 de la Ley N° 7268 citada. Como se sabe lo referido a exenciones tributarias es materia reservada a la Ley, de conformidad con los artículos 121 inciso 11) de la Constitución Política y 5 inciso b) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (en adelante CNPT). Precisamente por ello, el artículo 62 del CNPT establece que la ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien, si se puede autorizar el traspaso a terceros y en qué condiciones. Aunado a lo anterior, de conformidad con el artículo 64 del CNPT, la exención, aun cuando fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o modificada por ley posterior. Precisamente, en el caso que nos ocupa, el Estado sostiene que los actos que otorgaron la exención al demandado fueron dictados cuando la norma que la concedía ya había sido eliminada del ordenamiento jurídico. Ahora bien, de conformidad con el artículo 47 de la Ley N° 7293 del 31 de marzo de 1992 (Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones), la emisión de un acto administrativo declaratorio de una exención suspenderá el plazo de prescripción para la determinación y el cobro de los tributos inicialmente dispensados, así como de los intereses y recargos concomitantes. Se trata de una ley especial que regula el tema de las exenciones tributarias y que, por ende, resulta aplicable al caso concreto; conforme a la cual, la Administración mantiene intacta la potestad de revertir, en cualquier tiempo, la decisión de haber determinado, en un momento específico, la procedencia de una exención tributaria y, en los casos en que resulte procedente, cobrar los tributos que fueron dispensados en virtud de la exoneración concedida. Asimismo, cuenta la Administración con diversos mecanismos, entre ellos, el procedimiento para declarar la ineficacia de la exención, que se regula a partir del artículo 38 de la Ley N° 7293 citada y el proceso de lesividad, regulado en el artículo 34 del CPCA. En este caso, la Administración se inclinó por acudir al proceso de lesividad a efectos de que se declarara la nulidad de los actos impugnados para dejar sin efecto la exoneración inicialmente determinada y para ello, debía de previo declarar que las referidas conductas formales eran lesivas a los intereses públicos y económicos del Estado. Estima este Tribunal que, en el caso concreto, esa potestad fue ejercida en tiempo (pese a que la declaratoria de lesividad se efectuó más de diez años después de los actos fueran dictados), porque conforme al artículo 47 ibídem, el plazo anual que establece el artículo 34 para tales efectos se suspendió (y por ende, no corre) desde el momento en que se otorgó la exención y mientras ésta perdure; razón por la cual la Administración bien podía, en cualquier tiempo, efectuar la declaratoria en cuestión para luego, pretender su anulación en la vía jurisdiccional, como efectivamente lo hizo. (En este sentido la resolución de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia número 545-2022 de las 11:52 del 03 de marzo 2022). Por otra parte, considera esta Cámara de Juzgadores que la acción de lesividad también fue ejercida en tiempo porque, una vez que los actos fueron declarados lesivos en la vía administrativa, la acción jurisdiccional se formuló dentro del plazo de caducidad anual que establece el artículo 39 del CPCA. En virtud de lo expuesto, es criterio de este Tribunal que sí se cumplen los distintos presupuestos requeridos para formular este proceso de lesividad, razón por la cual se ingresa al mérito del asunto a efectos de establecer si existe o no la invalidez que se reclama. Desde esa perspectiva, se concluye que en este asunto no ha operado la caducidad de la acción para que el Estado pueda ejercer el control de legalidad orientado a la nulidad de los actos considerados lesivos, pues si la declaratoria de lesividad por parte del Consejo de Gobierno se dispuso en los acuerdos adoptados en el artículo 9 de la Sesión Ordinaria N° 60 del 9 de julio del 2019 y quinto de la Sesión Ordinaria N° 79 del 12 de noviembre del 2019, al presentar la demanda el 18 de febrero del 2020, no transcurrió el plazo anual dispuesto en el numeral 39 inciso e) del Código Procesal Contencioso Administrativo y, por consiguiente, no ha caducado la acción jurisdiccional. Por lo anterior expuesto este Tribunal procede a rechazar la excepción de caducidad presentada por la parte demandada.

SOBRE EL PROCESO DE LESIVIDAD COMO MECANISMO DE SUPRESIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES. De manera general, debe indicarse que este proceso constituye un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto propio que genera efectos favorables o declara derechos en favor de un administrado. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto se pretende la anulación de una conducta que concede un derecho subjetivo o en general, un beneficio al administrado. Por su contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica en el proceso jurisdiccional, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica. La lesividad se encuentra regulada en el artículo 34 del CPCA, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura, en relación con los numerales 173 inciso 6) y 183 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP). Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta declarada lesiva, sea, quien obtiene sus bondades. En su arista objetiva, debemos atender a que la lesividad se constituye en un mecanismo de supresión jurídica de actos administrativos –favorables o declarativos de derechos– que sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico; sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías, conforme a lo dispuesto en los artículos 128, 158, 165 y concordantes de la LGAP. En lo que respecta al orden procedimental, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la Administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero, en tanto son acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa para la declaratoria de lesividad, no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado, sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la PGR (canon 16 del CPCA), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Lo anterior aplica igualmente cuando el acto lesivo dimane de los Poderes Legislativo y Judicial, así como del Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto ejerzan función administrativa. Tal representación se impone, además, en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declararse por la Corte Plena. Si es el caso de las Administraciones Públicas Descentralizadas, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Debe aclararse que la pretensión anulatoria no puede ser planteada por vía de contrademanda. Finalmente, en cuanto a la dimensión temporal, la normativa procesal vigente (artículo 34 del CPCA) establece, como regla general, un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto padeciere de nulidad absoluta y siga surtiendo efectos, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34 inciso 1) del CPCA, esa declaratoria interna puede hacerse mientras perduren tales efectos. En tal hipótesis, el año se computa desde el cese de los mismos y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta anulada. Luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año), se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, según lo estatuye el artículo 39 inciso e) del CPCA. En este punto, es necesario indicar que cualquier excepción a estas limitaciones temporales debe estar expresamente establecida (en) una norma, al menos, de rango legal. Es el caso, por ejemplo, de las acciones referentes a la tutela de dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo, según se deriva del artículo 34 inciso 2) del CPCA, en aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes, según se deriva del canon 261 del Código Civil. De esa manera, cuando existan normas legales que así lo dispongan expresamente, el plazo para declarar la lesividad que establece el ordinal 34 ibídem es inaplicable, lo que implica que puede promoverse este tipo de proceso en cualquier momento. De igual manera, y con criterio de mayoría de este Tribunal, en materia tributaria, el ordinal 41 inciso 2) del CPCA establece que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute, regulación que de manera expresa aplica incluso en el proceso de lesividad.  Sobre este aspecto, el Juez Chaves Torres pone nota separada.

SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LOS PRESUPUESTOS DE LA LESIVIDAD EN EL CASO CONCRETO. Del análisis de los autos se concluye que los actos cuya anulación se pretenden son, en lo medular, la resolución N° 5312 de las 11 horas del 7 de agosto del 2007 de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y el Voto N° 1049 de las 8:25 horas del 14 de junio de 2008 del Tribunal de Trabajo, Sección II del II Circuito Judicial de San José, mediante las cuales se otorgó al señor [Nombre 005], la exención del pago de la contribución especial ya citada; así como distintos actos administrativos conexos dictados tanto por la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional como por la Dirección Nacional de Pensiones referidos a devolución de pagos de la referida contribución parafiscal, revisiones ordinarias y pago de diferencias en su pensión, en las que también se reconoció la referida exoneración. Esas conductas administrativas fueron declaradas lesivas a los intereses públicos por el Consejo de Gobierno, órgano competente en la especie para tales efectos, de acuerdo con las decisiones detalladas en los hechos probados 18 y 19 de esta sentencia, ello de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 34 inciso 3) del CPCA, dada la participación de diversas instancias administrativas en la adopción de las conductas reprochadas. Lo anterior, porque las actuaciones impugnadas tratan de actos complejos dictados por la DNP, como órgano supervisor de la JUPEMA, en ejercicio de las competencias para resolver en definitiva lo propuesto por aquella entidad, de conformidad con el artículo 25 de la Ley No. 7268 citada; la JUPEMA, según lo estatuido por el precepto 97 de la Ley No. 7531 ya referida y el Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito Judicial, como jerarca impropio en virtud del artículo 92 de la Ley N° 7531. Debe esta Cámara señalar que las anteriores alegaciones y cuestionamientos no son novedosos, sobre este tema ya se ha referido en diversas oportunidades esta Jurisdicción, sosteniendo como criterio,  el cual se comparte en un todo  y por necesario se realiza cita en extenso, lo siguiente: "En cuanto a la arista subjetiva de la presente lesividad, con el fin de determinar el órgano competente para declarar la Lesividad del acto complejo que estableció la exoneración a la contribución solidaria del demandado en el Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y a los efectos de una correcta solución del asunto, resulta necesario precisar los siguientes aspectos. En primer lugar, el tema de la competencia del órgano o ente para declarar Lesivo el acto, como condición previa a la interposición del proceso de lesividad, es un aspecto de naturaleza eminentemente procesal previsto por la normativa vigente para este tipo de conflicto jurisdiccional. Por ello, la Administración que pretenda la anulación de su propio acto, debe actuar conforme lo regula el Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). Un segundo aspecto es relativo a la declaratoria oficial de la invalidez de un acto en virtud de una infracción sustancial. La Ley General de la Administración Pública (LGAP), establece que el acto debe dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, "…previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto... " y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia (artículo 129). También, que el juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto "…salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento por la forma, casos en los cuales deberá hacerlo. / Para efectos de este artículo, el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público. / El Juez podrá controlar de oficio la existencia de todos los extremos dichos en relación con el sujeto del acto, con la excepción contenida en el párrafo siguiente. / La incompetencia relativa no podrá ser declarada ni hecha valer de oficio. "(canon 182, inciso 1). De interés, esa disposición determina la obligación del juzgador de declarar de oficio la invalidez de un acto cuando se presente una infracción sustancial relativa al sujeto, es decir, respecto de quien adopta el acto. [Transcribe parcialmente la resolución N°804-F-S1-2008 de las 9 horas 30 minutos del 4 de diciembre de 2008, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia]. El Código Procesal Contencioso Administrativo, promulgado mediante Ley no. 8508 de 28 de abril de 2006, entró a regir a partir del 1° de enero de 2008. En el mandato 34, inciso 3), expresamente se establece que: “Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por dos o más ministerios o por estos con algún ente descentralizado. En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo." Por lo que en el caso de actos complejos adoptados por uno o más ministerios y un ente descentralizado, resulta necesario que sea el Consejo de Gobierno quien dicte el acto Lesivo. El canon 97 de la Ley n°. 2248 del 5 de setiembre de 1958 y sus reformas, Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, tocante a la naturaleza jurídica de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, preceptúa: “Artículo

Naturaleza de la Junta. / La Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional es un ente público no estatal con personería jurídica y patrimonio propio. / Como tal, está sujeta a las normas de la presente a las normas de la presente ley, así como al ordenamiento jurídico administrativo público y, particularmente, a las ordenanzas, directrices y demás actos vinculantes emanados de la Superintendencia General de Pensiones". Por lo que, ante las gestiones formuladas por los administrados interesados, es la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional en conjunto con la Dirección Nacional de Pensiones quienes emiten un acto administrativo complejo, que requiere la confluencia de las voluntades expresamente emitidas por ambos órganos, por lo que las resoluciones de la primera, por sí mismas, no devienen en actos administrativos eficaces, es decir, no tienen efectos propios. Por lo que en la presente lesividad se declaran, como actos lesivos, actos tanto de JUPEMA como del Jerarca impropio. (el resaltado no es del original) Teniendo en cuenta, además, que los Tribunales de Trabajo o el Tribunal Administrativo de la Seguridad Social y del Régimen de Pensiones y de Jubilaciones del Magisterio funcionan como jerarca impropio de este acto complejo. Por lo tanto, nos encontramos ante actos emitidos por un "ente público no estatal" y un Ministerio. Al respecto, precisa señalar, la doctrina costarricense ha manifestado que el término "ente público no estatal" es equívoco, por tautológico. Ello por cuanto, como ente con personalidad jurídica, constituye una persona jurídica distinta del Estado (entendido en sentido estricto) característica que, en todo caso, comparten los entes públicos menores. Es por ello que, si la legislación le otorga funciones administrativas, implica que este tipo de entes deban ser considerados Administración Pública la cual, al estar fuera del ámbito de la Administración Central (Estado), forma parte de la descentralizada. Resulta claro, entonces, los "entes públicos no estatales" responden a una forma de organización que pueden adoptar los entes públicos. A modo de referencia, en cuanto a la naturaleza jurídica de los entes públicos no estatales y su pertenencia a la categoría genérica de Administración Pública Descentralizada, puede consultarse la sentencia del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda número 1 de las 8 horas 30 minutos del 12 de enero de 2012. Ergo, la Junta forma parte de la Administración Descentralizada y, como derivación, la plena aplicabilidad de la exigencia prevista en el referido artículo 34 inciso 3 del CPCA, tocante a la declaratoria de lesividad, debe el Consejo de Gobierno declarar la lesividad (véase sentencias 775-2013 y 1236-2013 ambas de Sala Primera). En síntesis, según la normativa aplicable al caso concreto resulta claro que el Consejo de Gobierno es el órgano competente para declarar lesivo los actos administrativos objeto de discusión en el presente asunto como en efecto se hizo, debido a lo cual no existe a criterio a la mayoría de los miembros de esta Cámara el vicio de nulidad acusado y por lo tanto, se rechazan los argumentos de defensa planteados en ese sentido por la representación del demandado en su escrito de contestación y en sus conclusiones orales.  El juez Chaves Torres salva el voto en cuanto a este punto.    Aunado a lo anterior, la demanda la formula el Estado en contra del señor Villalobos, por ser la persona a favor de quien surgen los efectos beneficiosos de los actos por lo que, en términos del ámbito subjetivo (tanto activo como pasivo) no se observa deficiencia alguna. Tampoco se observa ninguna irregularidad respecto del elemento procedimental en tanto, se reitera, consta dentro de los autos la declaratoria de lesividad referida, con el análisis jurídico y técnico sobre los cuales, el jerarca administrativo basó su voluntad de acudir a esta forma de supresión oficiosa de conductas favorables. Por otra parte, en lo referente al presupuesto objetivo, los actos que se pretenden anular sin duda contienen un efecto favorable para el señor Villalobos, porque le otorgan una exención en el pago de un tributo, en este caso, la contribución especial prevista en el artículo 12 de la Ley N° 7268 citada. Es claro que ese acto se trata de uno que, al margen de su validez o no, contiene un efecto beneficioso para el accionado, en tanto confiere una dispensa del deber contributivo respecto de la citada contribución especial. Además, que se debe señalar que es un acto complejo donde participan diferentes instituciones para el otorgamiento de la pensión, donde fue dictado por la Dirección Nacional de Pensiones, como órgano supervisor de la Junta de cita, en ejercicio de las competencias para resolver en definitiva lo propuesto por aquella, como se ha venido señalando. De ahí que, por tutela de la doctrina de la intangibilidad de actos propios que dimana del ordinal 34 de la Constitución Política, su supresión por invalidez absoluta ha de realizarse por las sendas procedimentales fijadas por el Ordenamiento Jurídico para tales fines, como es en este caso, la vía de la lesividad. Por ello, se estima que el presupuesto objetivo se cumple a cabalidad.

SOBRE EL EXAMEN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS IMPUGNADOS EN LA ACCIÓN DE LESIVIDAD. En lo fundamental, la presente acción de lesividad se sustenta en la supuesta nulidad absoluta de la resolución N° 5312 de las 11 horas del 7 de agosto del 2007 de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y el Voto N° 1049 de las 8:25 horas del 14 de junio de 2008 del Tribunal de Trabajo, Sección II del II Circuito Judicial de San José, este último actuando en su condición de contralor no jerárquico. En lo medular, esas conductas confirieron a la demandada el beneficio de obtener la exoneración del pago de la contribución especial prevista en el numeral 12 de la Ley N° 7268, por estimar que cumplía con el presupuesto de hecho de dicha exoneración, sea, haber postergado el derecho de jubilación. Sobre ese particular, es necesario precisar, las alegaciones del Estado reclaman que, dichas conductas se fundamentaron en normas que, a la fecha de emisión de esas conductas, ya habían sido derogadas. Dice, la Ley de Pensiones y Jubilaciones N° 2248 del 5 de setiembre del 1958, reformada por la Ley N° 7268 del 14 de noviembre de 1991, había creado una contribución especial a cargo de los pensionados con derecho a una prestación económica cuyo monto excediera ciertos parámetros, en el numeral 12 de esa legislación se dispuso que quienes llegarán a percibir pensiones o jubilaciones superiores al tope máximo establecido en el párrafo primero del artículo 9 de la ley, debía aportar además una cotización ordinaria, especial para el fortalecimiento del régimen, conocida como contribución especial, pero estableció como excepción a esa obligación a quienes se acogieran a un beneficio de postergación del derecho de jubilación. La representación del Estado expone que la Ley N° 2248 fue posteriormente reformada de manera integral por la Ley N° 7531 del 10 de julio de 1995. Indica que esa reforma suprimió de forma expresa el beneficio de postergación y el privilegio de dicha postergación para la exoneración a la contribución especial, según se desprende del numeral 71 de la Ley N° 7531. Afirma que con la reforma integral se derogó la facultad de exonerar a los pensionados del régimen del Magisterio Nacional de la contribución solidaria por postergación. Sobre esas alegaciones cabe señalar lo que de seguido se expone. Del análisis de los actos objeto de reproche, es claro que el derecho configurado a favor de la parte accionada fue sustentado en las regulaciones propias de la Ley N° 2248. Sin embargo, esa norma fue luego reformada por la ley N° 7268 y por la N° 7531 y finalmente, por la Ley N° 8721, en el año 2009. En lo relevante al caso, el artículo 1 de dicha legislación (2248), disponía en su literalidad: “Campo de aplicación: Esta Ley regula lo relativo a las pensiones y jubilaciones correspondientes a los funcionarios del Magisterio Nacional. El sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional está compuesto por los siguientes regímenes: a) El régimen de pensiones otorgadas al amparo de la Ley N° 2248, de 5 de setiembre de 1958, y sus reformas, excepto la reforma integral realizada mediante la Ley N°7268, del 14 de noviembre de 1991. / b) El régimen de pensiones otorgadas al amparo de la reforma introducida por la Ley N°7268, de 14 de noviembre de 1991. (…)”. Por su parte, el canon 2 ejusdem regula lo relativo a los derechos adquiridos, señalando: “Las pensiones y las jubilaciones otorgadas por los regímenes mencionados en los incisos a) y b) del artículo anterior, continuarán reguladas por las normas vigentes en el momento de su adquisición, en todos sus elementos, salvo en lo referente a las cotizaciones a cargo de los pensionados, lo cual queda sujeto a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de la presente ley (...)”. Como complemento de ese mandato recién transcrito, el numeral 70 regulaba las cotizaciones básicas de los funcionarios activos y de los pensionados, fijando una serie de supuestos y porcentajes. Ahora bien, el canon 71 de esa fuente legal dio sustento a lo que denomina una “Contribución especial, solidaria y redistributiva de los pensionados y jubilados”, que debía ser cancelada, según esa norma, por los pensionados y los jubilados cuyas prestaciones superen los montos que ese mismo artículo desarrolla. A partir de la reforma introducida por la Ley N° 7268 (1991), que, a criterio de este Tribunal, se insiste, reformó integralmente la Ley N° 2248, concretamente, a la luz del numeral 9 (de la ley N° 7268), se fijó la posibilidad de las personas que hubieran cumplido los requisitos para jubilarse, de mejorar el monto de la pensión, si decidían mantenerse en sus funciones, por un período de hasta 7 años. En ese sentido, como complemento de esa posibilidad, el párrafo penúltimo del numeral 12 de la misma ley estatuía: “… Se exceptúan de la contribución de este aporte excepcional a título de solidaridad, los funcionarios que se acojan al beneficio de postergación contenido en el párrafo segundo del artículo 9 de esta Ley (…)”. Sin embargo, cabe destacar que, pese a ese beneficio, mediante la Ley N° 7531 del 10 de julio de 1995, se dispuso una reforma integral de esas regulaciones precedentes. Ello se advierte del numeral 1 de esa última normativa, que señaló: “Artículo 1: Alcance de la Ley. Se sustituye el texto de la Ley N°7268, del 14 de noviembre de 1991. En consecuencia, se reforma integralmente la Ley N° 2248 del 5 de setiembre de 1958, cuyo texto, en lo sucesivo, dirá…”. Por su parte, en el artículo 2 se reguló lo relativo a los derechos adquiridos conforme la normativa vigente al momento de la adquisición del derecho de pensión, exceptuando lo referente a las cotizaciones a cargo de los pensionados, aspecto que quedó sujeto a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de ley N° 7531. En ese sentido, el párrafo inicial del citado artículo 2 dispuso: “Las pensiones y las jubilaciones otorgadas por los regímenes mencionados en los incisos a) y b) del artículo anterior, continuarán reguladas por las normas vigentes en el momento de su adquisición, en todos sus elementos, salvo en lo referente a las cotizaciones a cargo de los pensionados, lo cual queda sujeto a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de la presente ley.” Por su parte, los ordinales 70 y 71 de esa misma normativa, acorde a esa reforma, regulan lo relativo a las cotizaciones básicas de los funcionarios activos y de los pensionados, así como la contribución especial solidaria y redistributiva de los pensionados y jubilados. Sin embargo, a diferencia de la versión anterior de la ley, el numeral 71 no introdujo ni reguló distinción o excepción alguna, como tampoco fijó, de manera transitoria, el mantenimiento del derecho previsto en la Ley N° 7268 sobre la posibilidad de excepcionar la obligatoriedad de la contribución especial. Desde esa arista de análisis, a partir de la reforma realizada por la Ley N° 7531, entrada en vigencia desde el 13 de julio de 1995, la posibilidad de aplicar la exoneración que anteriormente preveía el numeral 71 de la citada ley N° 2248, era improcedente. Lo anterior ya que, a diferencia de la anterior regulación, con la reforma realizada en la Ley N° 7531, no se incluyó dicha exoneración y, por ende, tal figura no podría ser aplicada. Por el contrario, esa reforma integral de manera expresa estableció la supresión de dicha exención, concretamente, cuando en el artículo 2, en torno a los derechos adquiridos, señaló que las pensiones y las jubilaciones otorgadas se regularían por las normas vigentes en el momento de su adquisición, en todos sus elementos, salvo en lo referente a las cotizaciones a cargo de los pensionados, lo cual queda sujeto a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de esa ley. Ello implica que, a partir de dicha reforma, esa exención no era aplicable, siendo que las personas que accedieran a su jubilación o pensión debían ajustarse a lo indicado en esos mandatos 70 y 71, los cuales, se insiste, no hicieron referencia a dicha exención. En ese sentido, de conformidad con los numerales 5, 61 y 62 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la exención, en tanto dispensa legal del deber de contribuir, a la vez que exige que su creación se disponga por fuente legal expresa. Por ende, la ley deberá expresar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones. Así lo dispone el ordinal 62 del citado Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Desde esa perspectiva, en la medida en que la reforma realizada no expresó la pervivencia de la citada exención a la contribución especial de interés, en orden al principio de reserva de ley que opera en materia de exenciones, no podría postularse de la posibilidad de reconocer este beneficio a relaciones de jubilación que fuesen reconocidas o declaradas a partir de la entrada en vigencia de la citada Ley N° 7531. Así se expuso, entre otras, en las sentencias No. 48-2020-I de las 15 horas 25 minutos del 29 de abril del 2020 de la Sección I; No. 66-2019-II de las 9 horas 15 minutos del 30 de setiembre del 2019 y la No. 007-2020-II de las 9 horas 5 minutos del 30 de enero del 2020, ambas de la Sección II y la No. 115-2020-VI de las 14 horas 15 minutos del 4 de setiembre del 2020, la 119-2020-VI de las 16:30 del 24 de setiembre del 2020, de la Sección VI, N° 2024004054 de las 07:56 horas del 27 de julio del 2024 de este grupo de Trabajo (recientemente confirmada por la Sala Primera de l Corte Suprema de Justicia), entre otras. De igual manera, tal y como menciona la representante estatal, también la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha establecido la improcedencia de otorgar dicho beneficio tributario en las condiciones expuestas, entre otras, en las sentencias No. 667-2008 de las 9 horas 10 minutos del 13 de agosto de 2008, No. 175-2015 de las 9 horas 30 minutos del 12 de febrero de 2015 y No. 362-2015 de las 9 horas 55 minutos del 27 de marzo del mismo año. Así como se ha reiterado por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 00106-2024 de las 14 horas 20 minutos del 23 de abril de 2024, entre otras.  Otro de los alegatos presentados por la parte demandada  en su defensa, es que Ley N° 7531 no derogó la Ley N° 7268 ni la Ley N° 2248, por lo que la exoneración del tributo continúa vigente. Este argumento debe rechazarse según lo indicado en tanto resulta totalmente claro para este Tribunal que el artículo 2) de la Ley N° 7531 del 10 de julio de 1995, estableció: "Derechos adquiridos: Las pensiones y las jubilaciones otorgadas por los regímenes mencionados en los incisos a) y b) del artículo anterior, continuarán reguladas por las normas vigentes en el momento de su adquisición, en todos sus elementos, salvo en lo referente a las cotizaciones a cargo de los pensionados, lo cual queda sujeto a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de la presente ley” (lo resaltado no es del original) (ARTÍCULO 70: Cotizaciones básicas de los funcionarios activos y de los pensionados y ARTÍCULO

Contribución especial, solidaria y redistributiva de los pensionados y jubilados). Es decir, expresamente la norma dispuso que dentro de los derechos adquiridos respecto de la regulación de jubilación del régimen reformado, no podía incluirse lo relativo a la contribución especial solidaria.   Por otro lado, es claro que al señor [Nombre 005] le fue concedida la exención de interés en el año 2007 (confirmada por el Tribunal de Trabajo en el año 2008), es decir, aproximadamente once después de haber operado la reforma legal que eliminó la exoneración de la contribución solidaria y redistributiva.  De forma que la Ley N° 7531 sí reformó expresamente lo dispuesto en el artículo 12) de la Ley N° 7268, y por ende al momento en que el demandado se le otorgó el beneficio (por medio de revisión) no existía normativa que le exonerara de tal contribución. Al respecto ha indicado la Sala Primera de la Corte en la resolución número 0813-2022 de las nueve horas del siete de abril del dos mil veintidós, que señala al respecto: "...VIII.- Observa esta Sala, el segundo cargo se enfoca en el argumento de que la Ley 7531 no derogó la exoneración dispuesta por el numeral 12 de la Ley 7268, la cual se encuentra vigente. Nótese sin embargo, la contribución especial establecida en el artículo 12 de la Ley 7268, denominada Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, promulgada el 14 de noviembre de 1991, -con vigencia a partir del 19 de noviembre de 1991-, reformó la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional no. 2248 del 5 de septiembre de 1958. En lo de interés, el mandato 9 de la Ley 7268, disponía el tope máximo del monto de jubilación o pensión, sobre el cual se creó una prerrogativa: “[…] todos aquellos funcionarios que, una vez cumplidos los requisitos para obtener una jubilación ordinaria, decidieran mantenerse en sus funciones tendrán opción a mejorar el monto de la misma en un cinco coma seis por ciento (5,6%) por cada año natural de postergación, hasta por un período de siete años […]”. En el apartado correspondiente a la cotización, el canon 12 ídem señalaba la cuota que cada servidor debía pagar y en lo de interés disponía: “[…] Quienes perciban pensiones o jubilaciones superiores al tope máximo establecido en el párrafo primero del artículo 9 de esta Ley, aportarán, además del porcentaje indicado en el párrafo inmediato anterior, una contribución especial, con destino específico para el fortalecimiento del Fondo, […] Se exceptúan de la contribución de este aporte excepcional a título de solidaridad, los funcionarios que se acojan al beneficio de postergación contenido en el párrafo segundo del artículo 9 de esta Ley. […].” Ahora bien, el 13 de julio de 1995 entró en vigor la Ley 7531 denominada Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. En su ordinal 1º dicha normativa señala: “Alcance de la ley. Se sustituye el texto de la Ley No. 7268 del 14 de noviembre de 1991. En consecuencia, se reforma integralmente la Ley No. 2248, del 5 de septiembre de 1958, cuyo texto, en lo sucesivo, dirá: […]”. A partir de allí se expone el texto sustitutivo, el cual dispone en el canon 1º, el campo de aplicación, que, en lo examen, señala: “[…] El Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional está compuesto por los siguientes regímenes: a) El (sic) régimen de pensiones otorgadas al amparo de la Ley N º 2248, de 5 de setiembre de 1958, y sus reformas, excepto la reforma integral realizada mediante la Ley N º 7268, de 14 de noviembre de 1991. / b) El régimen de pensiones otorgadas al amparo de la reforma introducida por la Ley N º 7268, de 14 de noviembre de 1991. […].”. El canon 2 ídem del texto sustitutivo, a su vez dispone: “Derechos adquiridos. […] Las pensiones y las jubilaciones otorgadas por los regímenes mencionados en los incisos a) y b) del artículo anterior, continuarán reguladas por las normas vigentes en el momento de su adquisición, en todos sus elementos, salvo en lo referente a las cotizaciones a cargo de los pensionados, lo cual queda sujeto a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de la presente ley. […]” (Se suple el énfasis). El precepto 70 en cuestión, dispone la cotización básica de los funcionarios activos y pensionados, indicando que, en este último caso, sin importar que hayan adquirido su derecho al amparo de la ley 7531, de la 2248, o bien, de la 7268, éstos deben cotizar conforme a las reglas que indica ese precepto. Por su parte el artículo 71 ibidem, destaca: “Contribución especial, solidaria y redistributiva de los pensionados y jubilados. Además de la cotización común establecida en el artículo anterior, los pensionados y los jubilados cuyas prestaciones superen los montos que se fijarán, contribuirán en forma especial, solidaria y redistributiva […]”. De lo expuesto, es dable extraer, la Ley 7531 efectivamente derogó en su totalidad el texto de la Ley 7268. De tal suerte, la Ley 7268 solo es aplicable a los funcionarios que hubiesen cumplido los requisitos de jubilación con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 7531, esto es, antes del 13 de julio de 1995. En este sentido, es claro que el ordinal 2 de ese cuerpo normativo establece la existencia de derechos adquiridos bajo el régimen de pensiones de las leyes 2248 y 7268; salvo a lo referente a las cotizaciones, que se regirán por los ordinales 70 y 71 de la Ley 7531 (el resaltado no es del original). Así, conforme al numeral 70 ibidem, toda persona activa, pensionada o jubilada sin importar el régimen de adquisición del derecho, deberá cotizar conforme a las nuevas reglas dispuestas en ese canon. Además, el precepto 71 mencionado, señala la obligación de cumplir también con una contribución solidaria para todas las personas jubiladas y pensionadas cuyos montos de pensión, superen los fijados por la tabla dispuesta en dicho numeral. Así las cosas, no es dable concluir que con posterioridad a la entrada vigencia de la Ley 7531 se mantuviera el beneficio de exención dispuesto en el artículo 12 de la Ley 7268, -salvo para aquellos funcionarios públicos, que hubiesen cumplido con los requerimientos de los numerales 12 y 9 de dicha ley-, pues el texto de la Ley 7268 fue efectivamente sustituido por el de la Ley 7531, que sin lugar a dudas, no incorpora más la exoneración originalmente establecida en el mandato 12 de la Ley 7268..."  Adicionalmente, considera este Tribunal necesario retomar lo indicado en las conclusiones expuestas en el juicio celebrado por parte la representación del demandado en relación a su alegato referido a la reforma que se efectuó por medio de la Ley N° 8536, al artículo 2 párrafo 5 de la Ley N° 7531, concretamente en cuanto a los derechos consolidados para dicho régimen jubilatorio, sea que lo tienen las personas que al 18 de mayo de 1993 tengan 20 años de laborar, por las regulaciones de la Ley N° 2248 y los que al 13 de enero de 1997 cumplan ese mismo plazo, por las de la Ley N° 7268, lo que en el caso de don Elmer Villalobos se cumple dado que tenía 45 años de laborar a mayo de 1993 y 40 a enero de 1997, de forma que su situación era de derecho consolidado, no adquirido, incluido el tema de la exención en discusión. Ahora bien, de la revisión que hizo este Tribunal respecto de la demanda, contrademanda, contestación y réplica, se pudo concluir que dicho argumento no fue planteado dentro de los espacios procesales oportunos, de forma que no procede realizar ningún pronunciamiento a profundidad sobre el tema, dado que ello violentaría el contradictorio, el derecho de defensa del Estado y en general el debido proceso y el equilibrio procesal. No obstante, debe decirse que dicho argumento no es procedente, dado que la reforma en mención refiere al tema del derecho a jubilarse, no así concretamente al referido a la exención de la contribución tributaria que se discute en este proceso. Por último, en cuanto a lo alegado por la representación del señor Villalobos acerca de los Derechos Adquiridos de buena fe, donde expone que la situación jurídica del accionado fue adquirida a través de dos resoluciones, una de ellas de un jerarca impropio, parte de la estructura judicial y esta última resolución le concedió un derecho subjetivo cuyo ejercicio ha sido puesto en marcha de buena fe y con la confianza legítima propia de quien goza de un beneficio al amparo de la ley y de conformidad de resoluciones administrativas firmes emitidas por el propio Estado, por lo que no es dable, ni válido, ni justo, que con una interpretación antojadiza se pretenda eliminar y mancillar los derechos adquiridos de buena fe y en confianza legítima. Esta Cámara tampoco comparte dicho criterio, ya que no se pueden adquirir derechos subjetivos de manera válida cuando estos se han hecho de manera contraria a la Ley. Se reitera, la Ley N° 7531 en su artículo 2 eliminó la exoneración prevista en el artículo 12 de la Ley N° 7268 desde 10 de julio de 1995 y la parte accionada se le otorgó la misma, de forma definitiva en el año 2008, sea casi trece años después de haber dejado de regir la indicada exoneración. De esta forma, al haberse eliminado la exoneración referenciada, no podía válidamente la parte accionada beneficiarse de ésta, inexistente al momento de su otorgamiento. Tampoco podría entenderse que nos encontramos ante una costumbre administrativa, toda vez que estamos frente a materia regulada expresamente en la Ley. Así las cosas, lo procedente es acoger el proceso de lesividad incoado y declarar la nulidad absoluta de la resolución N° 5312 de las 11 horas del 7 de agosto del 2007 de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y el Voto N° 1049 de las 8:25 horas del 14 de junio de 2008 del Tribunal de Trabajo, Sección II del II Circuito Judicial de San José, en cuanto a la exoneración del impuesto solidario y redistributivo se refiere. De igual forma se declara la nulidad absoluta de las siguientes resoluciones conexas: Resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N° 656 dictada en la sesión ordinaria N° 015-2008 de las 13:00 horas del 06 de febrero de 2008, con respecto a la Diligencia de Pago por Diferencias de Jubilación y visible a folios 202-203 del expediente administrativo; Resolución de la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones DNPMPV-0277-2008 de las 08:00 horas del 15 de febrero de 2008 con respecto a Diligencias de aprobación final a pago de diferencias de pensión del Régimen de Magisterio Nacional dejadas de percibir durante períodos presupuestarios anteriores al presente ejercicio presupuestal y visible a folios 204-205 del expediente administrativo; Resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N° 8660 dictada en la sesión ordinaria N° 115-2008 de las 13:00 horas del 20 de octubre de 2008, con respecto a Diligencias para la devolución de sumas por concepto del Fondo de Pensiones aplicadas indebidamente y visible a folios 225-228 del expediente administrativo; Resolución de la Dirección Nacional de Pensiones N° DNP-M-DE-941-2009 de las 10:10 horas del 18 de febrero de 2009 con respecto a Diligencias para la devolución de sumas por concepto del Fondo de Pensiones aplicadas indebidamente y visible a folios 230-232 del expediente administrativo; Resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N° 5260 dictada en la sesión ordinaria N° 079-2009 de las 13:30 horas del 20 de julio de 2009, con respecto a Diligencia de Pago de deudas por períodos diferentes al presente período presupuestal y visible a folios 234-235 del expediente administrativo; Resolución de la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones DNPMPV-4583-2009 de las 10:00 horas del 30 de julio de 2009 con respecto a Diligencia de Pago de deudas por períodos diferentes al presente período presupuestal y visible a folios 236-239 del expediente administrativo; Resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N° 6511 dictada en la sesión ordinaria N° 107-2010 de las 09:00 horas del 28 de setiembre de 2010, con respecto a Diligencia de Pago de deudas por períodos diferentes al presente período presupuestal y visible a folios 241-242 del expediente administrativo; Resolución de la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones DNPMPV-3902-2010 de las 10:10 horas del 5 de octubre de 2010 con respecto a Diligencias de Pago de deudas por períodos diferentes al presente período presupuestal y visible a folios 243-244 del expediente administrativo, todas en el tanto reconocen la exención de contribución especial y solidaria, en cuanto a la exoneración del impuesto solidario y redistributivo se refiere. De conformidad con el artículo 34 inciso 1 del CPCA, se declara la nulidad absoluta de los actos señalados, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura, lo cual se hará efectivo a partir del momento en que la presente sentencia adquiera firmeza.  Firme la sentencia, se deberá dejar de aplicar la exención de la contribución especial a favor del señor [Nombre 005].

SOBRE LAS EXCEPCIONES. La parte accionada opuso la defensa de caducidad, misma que se declaró sin lugar de conformidad con lo indicado en esta sentencia, en cuanto a lo señalado al elemento temporal. Además, interpuso las excepciones de fondo de falta de legitimación ad causam activa y falta de derecho. Siendo ello así, resta por resolver lo relativo a la aducida falta de legitimación activa y falta de derecho. En cuanto a la primera de ellas, acusó que al ser un proceso de lesividad contra un acto complejo, el Estado en solitario no está legitimado para pedir la nulidad de los actos que peticionó, por haber sido dictados por un ente descentralizado y un jerarca impropio. Al respecto este Tribunal rechaza la excepción debido a que como se señaló con anterioridad, las resoluciones que se pidieron anular fueron emitidas si bien por un ente como la Junta de cita, lo hizo en conjunto con el Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, actuando como jerarca impropio de la Dirección Nacional de Pensiones, órgano adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En este sentido el artículo 34.3) del CPCA señala que le corresponde al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos emitidos por un Ministerio y un ente descentralizado, como ocurrió en el presente caso. De esta forma deriva la legitimación ad processum de la representación estatal a plantear el proceso en esta sede jurisdiccional. Recordemos que esta legitimación consiste en una cuestión procesal, en otras palabras, si quien se apersona tiene capacidad de actuar conforme a la ley o si actúa por otro con el tipo de representación legal adecuada ajustada a nuestra normativa. De esta forma, al señalar el citado artículo que en esos casos (acto complejo emitido por un Ministerio y una entidad descentralizada), es al Consejo de Gobierno al que le corresponde la declaratoria de lesividad del acto que en vía judicial se pretenda a anular, será entonces la Procuraduría General como representante del Estado quien se apersone al proceso, y por ende goza de la legitimación ad causam, la cual versa en verificar si la persona que interpone la demanda tiene jurídicamente hablando un derecho que reclamar, es decir; la parte legitimada es aquella persona que al tenor del derecho de fondo tiene una determinada relación-jurídica con el objeto del proceso. De esta manera, el Consejo de Gobierno al declarar la lesividad de un acto complejo en el que ha intervenido en parte para su emisión, resulta legitimado ad processum es decir para interponer el proceso y a su vez, autorizar a la Procuraduría General de la República, en cuanto a la causa o ad causam para interponer el proceso judicial para pedir la nulidad del acto que en conjunto con un ente descentralizado emitió, como sucede en la presente causa. En el mismo sentido lo señalado por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia al señalar: "...Sobre el particular, observa esta Cámara, en la especie no existe la falta de legitimación ad causam activa que se acusa, menos aún una litis consorcio activo necesario. Lleva razón el recurrente al apuntar que se está ante un acto complejo, lo cual es, por demás, un hecho no controvertido. En la especie, conforme consta en los hechos tenidos por demostrados números 5 y 7, intervino un órgano ministerial (Dirección General de Pensiones del Ministerio de Trabajo) y un ente descentralizado, como bien lo apunta el casacionista. De esa suerte, lleva razón el Tribunal al interpretar aplicable a la especie el inciso 3) del numeral 34 del CPCA, cuando señala: “3) Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado. En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo,” ello en el tanto están presentes el ente ministerial y el descentralizado. Asimismo, resulta incuestionable, la lesividad declarada lo fue en relación con los actos administrativos adoptados por JUPEMA y el acto emitido por el TASS, quien intervino como jerarca impropio, ante apelación del acto DNP-1795-2011 de las 18 horas del 31 de mayo de 2011, de la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo (hechos 5 y 6 tenidos por probados). Es decir, que lo hizo participando en la escalera recursiva de un acto propio del Ministerio de Trabajo, como autoriza y señala la norma 34.3 ibid. Lo anterior queda claro (también para el recurrente), en el hecho 7 tenido por demostrado, en el sentido de que fue el TASS, órgano desconcentrado del Ministerio de Trabajo, quien revocó lo resuelto por la DNP, -instancia ministerial a su vez-otorgando la exoneración de examen. Es precisamente sobre dichos actos que versa la declaratoria de lesividad que efectuó el Consejo de Gobierno, según se indica en sentencia en el hecho 17 tenido por probado, lo que tampoco objeta el inconforme, es decir, sobre los actos administrativos adoptados por JUPEMA, la DNP y el TASS, concretamente la resolución 1268 de las 9 horas del 22 de marzo de 2011 de JUPEMA y el voto 51-2012 de las 13 horas 28 minutos del 13 de enero de 2012 del TASS. Así, se está ante la lesividad de un acto de una instancia ministerial y de un ente descentralizado, por lo que el Consejo de Gobierno resulta competente al efecto. De esa suerte, no es dable acoger la violación por aplicación e interpretación indebida, de los mandatos 34.3 del CPCA, 60, 166, 174, 182 en sus incisos 1, 2, 3 y 4 de la LGAP. (...) Acorde a lo razonado, y a lo expuesto por los cánones 1 y 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es dable considerar, que el proceso de lesividad haya sido también encausado por la Procuraduría General de la República, sin que de ello derive problema alguno de legitimación o de integración de la litis, como pretende la representación del demandado. En cuanto a ese particular, resulta irrelevante si se trata o no de un acto complejo, pues tal circunstancia solo posee connotaciones jurídicas en lo que toca a la declaratoria de lesividad, que legislativamente ha sido encargada a la Administración, a través de un acto del Consejo de Gobierno, -es decir de un órgano constitucional del Estado-, de donde no es dable deducir entonces impedimento alguno para que el proceso a seguir en sede jurisdiccional, sea encaminado en exclusiva por la Procuraduría General de la República. Ello en tanto, sería irrazonable, que el Estado pueda declarar la lesividad del acto (elemento sustancial de la lesividad), y no pueda gestionar jurisdiccionalmente su trámite (elemento formal). Como consecuencia, no se está ante la violación que se reclama de los mandatos 12, 16, 66.f), 71, 92.4) y 120.3) del CPCA, ni ante la litis consorcio activo necesaria que se acusa. De manera diversa, concluye este órgano decisor, la Administración ejerció en su literalidad el inciso 5) del canon 10 del CPCA: “5) La Administración podrá impugnar un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo, cuando el superior jerárquico supremo haya declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses públicos”, pues se reitera, dicho acto se origina en el Ministerio de Trabajo, donde el TASS, órgano desconcentrado de ese ente ministerial, agotó la vía administrativa. El Estado es claramente el autor de las conductas formales que se impugnan en este proceso de lesividad, de ahí que no se ignore la norma especial, contenida en el inciso 3 del numeral 34 del CPCA, razones que obligan al rechazo de la censura..." (Sentencia No. 0826-F-S1-2022 de las diez horas cinco minutos del siete de abril del dos mil veintidós). Por lo expuesto, este Tribunal, por mayoría, considera que lo procedente es rechazar la alegada falta de legitimación activa alegada.  En cuanto a este punto el juez Chaves Torres salva el voto.  En lo atinente a la falta de derecho, por las razones expuestas en esta sentencia, la misma debe ser rechazada por haber encontrado la demanda respaldo en el ordenamiento jurídico.

SOBRE LA CONTRADEMANDA. Tal y como fue reseñado anteriormente, el reconventor  peticiona que se le otorgue el daño moral subjetivo por la existencia de este proceso. Realiza una cita de elementos doctrinarios y jurisprudenciales relacionados con el reconocimiento del daño moral subjetivo, pero en cuanto al caso concreto manifestó que su origen era la declaratoria de lesividad de la exoneración y la interposición del proceso de lesividad que se conoce. Respecto de lo peticionado sobre la posibilidad de indemnizar este tipo de detrimento de naturaleza extrapatrimonial, debe indicarse que el reconocimiento de la responsabilidad de la Administración por daños puramente morales, se encuentra implícito en los cánones 9 y 41 de la Constitución Política. Finalmente, en el ámbito propiamente del Derecho Administrativo, el artículo 197 de la Ley General de la Administración Pública, dispone: "Cabrá responsabilidad por el daño de bienes puramente morales, lo mismo que por el padecimiento moral y el dolor físico causados por la muerte o por la lesión inferida, respectivamente". Sin perjuicio de que el ordenamiento jurídico permite el reconocimiento de esta categoría de menoscabos, para que puedan ser indemnizados, deben configurarse conforme al esquema y los elementos que los regulan, pues el daño debe existir real y efectivamente, además; debe ser evaluable e individualizable. Igualmente, debe generarse un nexo causal entre este daño y la conducta administrativa a la que se le debe imputar un factor o criterio de atribución (funcionamiento lícito, ilícito, normal o anormal). Finalmente, este daño debe ser antijurídico y que el damnificado no se encuentre en el deber de soportarlo. Por lo cual lo aducido por la parte reconventora en su escrito de contrademanda como en sus conclusiones no es suficiente para declarar la indemnización pedida, primero porque de acuerdo con el fundamento de esta sentencia, la conducta del Estado de presentar un proceso de lesividad en estrados judiciales es absolutamente legítima y facultada por el ordenamiento jurídico, con independencia de si su resultado deviene o no en una sentencia estimatoria, por ser el mecanismo jurídico previsto para que las Administraciones soliciten al Poder Judicial la revisión de legalidad de conductas propias declaratorias de derechos que estimen tener un vicio de nulidad absoluta, por lo tanto, esta circunstancia descartaría la posibilidad de considerar la interposición de una demanda de lesividad como un evento generador de un daño en la esfera extrapatrimonial de la supuesta víctima, por afectación en sus condiciones anímicas, y por ende, de fundar el reclamo de responsabilidad por conducta ilícita o anormal, por lo que no existe un criterio de imputación admisible en la causa. Asimismo, no es posible vincular el menoscabo reclamado con las conductas desplegadas por el Estado a las que se les pretende atribuir algún tipo de funcionamiento ilícito o anormal, de forma tal que no existen factores de atribución. De esa manera quedando únicamente la opción de justificar el daño solicitado en el criterio de atribución por conducta lícita (artículos 194 y 195 de la LGAP), sin embargo, la reconventora no lo hizo así, tal y como se denota a partir de lo que fue alegado, en consecuencia, en estricto apego a los principios dispositivo y de congruencia, se debe rechazar el reclamo de daño moral subjetivo por resultar manifiestamente improcedente. Se hace la observación que el testigo recibido en audiencia de juicio, don [Nombre 005], únicamente hizo referencia a este aspecto de la contrademanda, de forma que el mismo no resulta útil para el caso, por la forma en que se resuelve.  Así las cosas, debe ser acogida la defensa de falta de derecho que interpuso el Estado y declarar sin lugar la reconvención.

SOBRE LAS COSTAS DE LA DEMANDA. De conformidad con el artículo 193 del CPCA, las costas constituyen una carga que se imponen al vencido por el solo hecho de serlo. La dispensa de esta condena sólo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria. En el caso que se revisa, estima este Colegio se da el primer supuesto, en el tanto se considera que el señor [Nombre 005]  tuvo motivo suficiente para litigar como demandado, al tratarse de un proceso de lesividad que supone la existencia de conductas administrativas con contenido favorable hacia él y que su discusión encuentra sustento objetivo en la interpretación de la legislación en materia de pensiones del Régimen del Magisterio Nacional, lo que produjo una posición por parte del Tribunal de Trabajo, Sección Segunda del Segundo Circuito Judicial de San José no compartida por la Dirección Nacional de Pensiones. En ese sentido, se reitera, tiene motivo suficiente para litigar, la parte que intenta la defensa de sus intereses, razón por la cual se resuelve sin especial condenatoria en costas.

SOBRE LAS COSTAS DE LA CONTRADEMANDA. Como se dijo con anterioridad, de conformidad con el artículo 193 del CPCA, las costas constituyen una carga que se imponen al vencido por el sólo hecho de serlo. La dispensa de esta condena sólo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria. En el caso que se revisa, estima este Colegio se da el primer supuesto, pues la contrademanda está fundamentada en la propia estrategia de defensa de la parte demandada, en cuanto a que consideró ilegítima la acción de lesividad que se ha acogido, pues afecta, finalmente, sus ingresos económicos como docente pensionado y adulto mayor retirado, así las cosas, en criterio de este Tribunal existe motivo suficiente para litigar y por ende, se exonera a la parte reconventora vencida, del pago de las costas de la misma.

En cuanto la demanda: Se rechaza la defensa de caducidad y de falta de legitimación activa opuestas por el demandado. Se rechaza la excepción de falta de derecho interpuesta por la parte demandada. En cuanto a la falta de legitimación ad causam activa el Juez Chaves Torres salva el voto. Consecuentemente, se acoge la demanda de lesividad planteada por el Estado. Se declaran lesivos a los intereses públicos y económicos del Estado y, en consecuencia, se anulan, los siguientes actos, únicamente, en el tanto disponen el reconocimiento de la exoneración de la contribución especial, solidaria y redistributiva que dispone la Ley N°7531 al régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional en favor del señor [Nombre 005]: Resolución N° 5312 de las 11 horas del 7 de agosto del 2007 de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y el Voto N° 1049 de las 8:25 horas del 14 de junio de 2008 del Tribunal de Trabajo, Sección II del II Circuito Judicial de San José, en cuanto a la exoneración del impuesto solidario y redistributivo se refiere. Asimismo, se declaran lesivos a los intereses públicos y económicos del Estado y, en consecuencia, se anulan, las siguientes resoluciones conexas, únicamente, en el tanto disponen el reconocimiento de la exoneración de la contribución especial, solidaria y redistributiva que dispone la Ley N°7531 al régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional en favor del señor [Nombre 005]: Resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N° 656 dictada en la sesión ordinaria N° 015-2008 de las 13:00 horas del 06 de febrero de 2008, con respecto a la Diligencia de Pago por Diferencias de Jubilación y visible a folios 202-203 del expediente administrativo; Resolución de la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones DNPMPV-0277-2008 de las 08:00 horas del 15 de febrero de 2008 con respecto a Diligencias de aprobación final a pago de diferencias de pensión del Régimen de Magisterio Nacional dejadas de percibir durante períodos presupuestarios anteriores al presente ejercicio presupuestal y visible a folios 204-205 del expediente administrativo; Resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N° 8660 dictada en la sesión ordinaria N° 115-2008 de las 13:00 horas del 20 de octubre de 2008, con respecto a Diligencias para la devolución de sumas por concepto del Fondo de Pensiones aplicadas indebidamente y visible a folios 225-228 del expediente administrativo; Resolución de la Dirección Nacional de Pensiones N° DNP-M-DE-941-2009 de las 10:10 horas del 18 de febrero de 2009 con respecto a Diligencias para la devolución de sumas por concepto del Fondo de Pensiones aplicadas indebidamente y visible a folios 230-232 del expediente administrativo; Resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N° 5260 dictada en la sesión ordinaria N° 079-2009 de las 13:30 horas del 20 de julio de 2009, con respecto a Diligencia de Pago de deudas por períodos diferentes al presente período presupuestal y visible a folios 234-235 del expediente administrativo; Resolución de la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones DNPMPV-4583-2009 de las 10:00 horas del 30 de julio de 2009 con respecto a Diligencia de Pago de deudas por períodos diferentes al presente período presupuestal y visible a folios 236-239 del expediente administrativo; Resolución de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N° 6511 dictada en la sesión ordinaria N° 107-2010 de las 09:00 horas del 28 de setiembre de 2010, con respecto a Diligencia de Pago de deudas por períodos diferentes al presente período presupuestal y visible a folios 241-242 del expediente administrativo; Resolución de la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones DNPMPV-3902-2010 de las 10:10 horas del 5 de octubre de 2010 con respecto a Diligencias de Pago de deudas por períodos diferentes al presente período presupuestal y visible a folios 243-244 del expediente administrativo. De conformidad con el artículo 34 inciso 1 del CPCA, se declara la nulidad absoluta de los actos señalados, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura, lo cual se hará efectivo a partir del momento en que la presente sentencia adquiera firmeza.  Firme la sentencia, se deberá dejar de aplicar la exención de la contribución especial a favor del señor [Nombre 005]. Se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas.

Los vicios propios de la ejecución del acto inválido se impugnarán por aparte de los que afecten el acto.

Los vicios propios de los actos preparatorios se impugnarán conjuntamente con el acto, salvo que aquellos sean, a su vez, actos con efecto propio.

Los vicios de los actos de contralor o, en general, de los que afecten la eficacia del acto en forma desfavorable a éste, se impugnarán por aparte.”. Por su parte, también sobre el tema de la separación de actos a efectos de accionar su nulidad autónoma y la implícita reducción del concepto de acto complejo a la idea de único acto, el CPCA indica en lo que hace a los actos de aprobación y a los emitidos en vía de control no jerárquico, en concordancia a la tesis sostenida por Garrido Falla, González Pérez y Ortiz Ortiz, lo siguiente: “6) Cuando una entidad dicte algún acto o disposición que, para su firmeza, requiera  previo control, autorización, aprobación o conocimiento, por parte de un órgano del Estado o de otra entidad administrativa, se tendrá como parte demandada: a) El Estado o la entidad que dictó el acto o la disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización ha sido aprobatorio. b) La entidad que ha ejercido la fiscalización, si esta no ha aprobado el acto o la disposición.

Cuando una entidad dicte algún acto o disposición, que en virtud de un recurso administrativo no jerárquico -facultativo u obligatorio- deba ser conocido por parte de un órgano del Estado o de otra entidad administrativa, se tendrá como parte demandada:  a) El Estado o la entidad que dictó el acto, cuando este ha sido confirmado. b) La entidad que, conociendo el recurso, anula, revoca o reforma la conducta cuestionada.”. De las normas anteriores, concluyo que si bien el “sistema” normativo costarricense no consagra positivamente una definición de acto administrativo complejo, lo cierto es que tanto la LGAP como el CPCA, regulan la impugnación autónoma de actos de trámite con efecto propio, los actos finales y los de aprobación cuando no haya acuerdo entre estos últimos, regla que también se aplica en materia de control no jerárquico. Tales regulaciones resultan incompatibles con la tesis del acto complejo como conjunto de actos en el que se consagran las voluntades de dos o más administraciones. Por el contrario, las normas transcritas si se logran armonizar con el concepto de acto complejo como una única conducta administrativa formal, en el que en dicho acto administrativo concurren para su emisión ambos entes u órganos, situación que no se presenta en el sub lite, aspecto que en consecuencia hace inaplicable el artículo 34.3 del CPCA, norma prevista justamente para el supuesto de actos complejos. Por lo anterior, al estar ante una declaración de lesividad no ajustada a derecho, no se cumple con el principal requisito de admisibilidad de la demanda de lesividad, lo que me obliga a declarar el proceso inadmisible desde su origen.

Competencia para la declaratoria de lesividad de un acto administrativo complejo y su autonomía frente a la determinación de los sujetos procesales. Si bien estimo la inadecuada conceptualización del instituto del acto complejo seguido en el sub lite, por parte del Tribunal de instancia, también concuerdo con la tesis sostenida por la representación de la parte demandada en lo que hace al grave vicio que se presenta en el proceso bajo revisión, al no traer al proceso a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, en adelante JUPEMA, la cual es una persona jurídica de Derecho Público (ente descentralizado) distinta del Estado. A mayor abundamiento entiendo necesario desarrollar brevemente el tema de: (a) la autonomía o independencia existente entre la controversia de quién es el órgano legalmente competente para hacer la declaración de lesividad de un acto complejo, como acto previo al proceso contencioso administrativo, cuando han intervenido en la formación del acto complejo un ministerio y un ente descentralizado (lo cual estimo no se configura en el presente caso, pero aceptando que así fue efectos del presente análisis), del (b) tema intraprocesal de la determinación de los sujetos que deben intervenir en el proceso contencioso administrativo, cuando en la emisión del acto complejo ha participado un ente descentralizado, lo anterior dado que el órgano competente para el dictado del acto de lesividad en tales casos conforme al artículo 34.3 del CPCA, no condiciona ni suprime las reglas de conformación de las partes en el proceso contencioso administrativo establecidas en los artículos 10 y 12 del mismo Código. En los diferentes expedientes conocidos ante diversas Secciones del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, los procesos de lesividad fueron resueltos sin la participación del citado ente descentralizado. Por su parte, en los recursos de casación interpuestos por la parte demandada, en razón del acogimiento de la pretensión de nulidad del proceso de lesividad,  el eje del motivo de casación por la forma lo fue la falta de integración de la litis, teniéndose al Estado (ente público mayor) como accionante y a la persona beneficiaria de los actos declarados lesivos como parte demandada, todo lo anterior como se dijo supra, con exclusión del proceso de JUPEMA. En el proceso la conformación de la litis se hizo a partir de lo dispuesto en el artículo 34.3 del CPCA, norma que únicamente regula la competencia para la declaración de lesividad de actos complejos. De ahí se concluyó -a manera de resumen- que al estar residenciada la competencia para dictar el acto administrativo de declaración de lesividad en un órgano del Poder Ejecutivo, respecto de un acto administrativo complejo, de ello se derivaba que únicamente debía participar en condición de entidad pública en el proceso, el Estado. Para dimensionar adecuadamente el requisito de admisibilidad de la Declaratoria de Lesividad, resulta necesario aquí determinar cuál es la naturaleza jurídica y la finalidad de tal pronunciamiento pre-procesal, y con ello, revisar si el artículo 34.3 del CPCA implica una norma especial en materia de legitimación respecto de los artículos 10 y 12 del mismo código. El acto administrativo de declaratoria de lesividad es un requisito previo para la acción contencioso administrativa. Nada más ni nada menos. Sobre este particular GONZÁLEZ PEREZ, ha indicado: “1. Concepto. La declaración de lesividad se configura, por tanto, como un requisito o presupuesto procesal. Será una de las circunstancias que deberá darse para que sea admisible -y el Tribunal pueda examinar en cuanto al fondo- la pretensión de lesividad. Cuando la demandante es una Entidad pública que trata de deducir una pretensión frente a un acto administrativo, se exige la declaración de lesividad. (…) La declaratoria de lesividad es un acto administrativo por el que una entidad administrativa declara lesivo a los intereses públicos un acto administrativo dictado por ella. (…)

Fundamento. En realidad el fundamento de la declaración de lesividad está en que, siendo el proceso de lesividad excepcional, se quiere asegurar que la Administración, antes de iniciarlo, esté convencida de la lesión, obligándola a dictar formalmente tal declaración” GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús), Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), Editorial Cívitas, Cuarta Edición, 2003, Tomo II, pág.s  944 y 946. Así las cosas, es claro que la finalidad del acto administrativo de declaratoria de lesividad busca que la administración autora de un acto declarativo de derechos, manifieste expresamente tanto la ilegalidad del acto como su efecto lesivo, nada más. En tal dirección  SANTAMARÍA PASTOR señala en los mismos términos: “Requisito previo al planteamiento del recurso ante el juez contencioso, la Administración autora del acto debe llevar a cabo una declaración formal, con un doble contenido primero razonando que el acto que se propone impugnar es contrario al ordenamiento jurídico; y segundo, que es, además, lesivo para el interés público. Sin esa declaración previa, el acto es insusceptible de recurso” SANTAMARÍA PASTOR (Juan Alfonso), Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Comentario, Editorial Iustel, 2010, pág. 441. Así las cosas, es claro que la determinación de los sujetos que integran las partes en un proceso contencioso administrativo de lesividad, debe hacerse a la luz del texto expreso de los artículos 10 y 12 del CPCA, dado que el artículo 34.3 del CPCA no pretende ser una norma especial en materia de legitimación, ni el acto administrativo de declaratoria de lesividad, que es emitido por una de los futuros sujetos procesales, tiene como finalidad determinar unilateralmente y de forma previa en sede administrativa, quiénes podrán participar en el proceso contencioso administrativo, en el que la administración, valga reiterar participa en condición de sujeto que integra una de las partes -la accionante-. Ahora bien, partiendo que en el sub lite se estuviera ante un acto complejo, si bien el art. 34.3 establece una competencia específica para la producción de este requisito de admisibilidad, previo al inicio del proceso, esto NO implica que se puede desconocer el texto del artículo 10.5 del CPCA que establece: “5) La Administración podrá impugnar un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo, cuando el superior jerárquico supremo haya declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses públicos.”. Así las cosas, aún entendiendo que se está ante  actos complejos en cuyo nacimiento convergieron dos personas de Derecho Público, ambas debían recurrir también de manera conjunta a peticionar su nulidad. Nótese que en el presente caso se está ante un supuesto constitucionalmente regulado de descentralización, aspecto de relevancia constitucional que reconoce a tales entes públicos menores como sujetos procesales autónomos. Aquí debo manifestar que la afirmación anterior no implica que el suscrito acepte la existencia del Litisconsorcio Activo Necesario, pero si la obligación ineludible de que si se está en el supuesto en el que el Consejo de Gobierno, declara lesivo un acto complejo en el que participó al momento de su creación un ente descentralizado, y este no ha mostrado interés en gestionar su anulación judicial accionando junto al Estado, necesariamente debe tenérsele como parte co-demandada en los términos del art. 12.1 del CPCA, pues de resultar procedente la pretensión de nulidad, se estará destruyendo un acto administrativo respecto del cual dicha entidad pública demostró interés en su emisión. En lo que interesa la citada norma indica: “La Administración Pública autora de la conducta administrativa objeto del proceso, salvo cuando se trate de los Poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones; en este caso, se demandará al Estado.”. Así las cosas, amén de que planteé en el considerando anterior, que en este proceso no se está ante un acto administrativo complejo, además estimo procedente el motivo de casación por razones de forma planteado por la parte demandada en los procesos declarados con lugar, en el tanto, en el sub lite debió constituirse oportunamente un litis consorcio pasivo, por cuanto la existencia de una competencia para la emisión de un requisito de admisibilidad que tiene una finalidad específica, no condiciona quienes deben concurrir posteriormente al proceso, lo cual se agrava en casos como el presente en el que la acción de nulidad ha sido estimada, conllevando la nulidad de actos de JUPEMA, ente público menor que no ha participado del proceso. En razón de lo anterior, sea porque la legitimación es un presupuesto revisable de oficio, o porque en algunos procesos este tema se presenta como motivo de casación, estimo que de no acogerse la inadmisibilidad referida en el considerando II,  debió declararse con lugar el recurso interpuesto por razones procesales en los términos establecidos en el artículo 150.1 del CPCA, a fin de integrar como parte demandada a JUPEMA.

Competencia para la declaratoria de lesividad respecto de actos administrativos emanados de Despachos Judiciales que ejercen Función Administrativa como Contralores no Jerárquicos. Añado este último considerando que si bien aplica solamente a una parte del universo de procesos de lesividad de esta naturaleza en los que estoy salvando el voto, considero que el tema a tratar aquí es mayúsculo, por la afectación que este podría tener en materia de frenos y contrapesos entre poderes que consagra nuestro régimen constitucional. Previamente a la creación y entrada en funcionamiento del Tribunal Administrativo de Seguridad Social, el “ordenamiento” jurídico regulaba una impugnación ante el Tribunal de Trabajo, órgano del Poder Judicial, que intervenía en el conflicto ejerciendo Función Administrativa y no su labor ordinaria en el marco de la Función Judicial. Dicho Tribunal emitía un acto administrativo agotando vía, fungiendo como Contralor no Jerárquico de Legalidad (mal denominado Jerarquía impropia o Jerarca Impropio, expresión que hace referencia a un tipo de jerarquía distinta de la ordinaria, estando el error en aceptar la existencia de una relación jerárquica entre el Estado y los entes descentralizados, aunque esta se matice por el adjetivo impropia. Si bien existe un control, este no es jerárquico, ni siquiera impropio, por cuanto los entes de Derecho Público interactúan en el marco de una relación de Coordinación y no de Jerarquía). Volviendo al tema eje del presente considerando, ha de reiterarse que la Declaratoria de Lesividad es una competencia que corresponde al Jerarca del órgano que dictó el acto, ello claro está, con excepción del supuesto de los actos complejos regulado en el art. 34.3 del CPCA, norma que cabe recordar establece: “actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado”. Nótese que la norma habilita su aplicación a dos supuestos de hecho, el primero hace referencia a actos administrativos complejos, en los que la concurrencia de voluntades se da entre Ministerios, es decir ad intra del Poder Ejecutivo. El segundo supuesto refiere a un acto complejo interadministrativo, en el que concurre el Estado (mediante la participación de uno o varios ministerios) y uno o varios entes descentralizados. Nótese que la norma no resultará aplicable al supuesto de actos complejos entre órganos de distintos poderes (que se reitera no es el caso que se configura en el proceso bajo análisis). Aquí no está de más insistir en que ningún órgano del Poder Judicial ni del Poder Legislativo, está jerárquicamente subordinado al Poder Ejecutivo, presupuesto indispensable para que las autoridades superiores de este último estén habilitadas para emitir declaraciones de lesividad, sea que los órganos de los Poderes Legislativo o Judicial ejerzan como Contralores no Jerárquicos o no. Estimo que aceptar la existencia de esta posibilidad de declarar lesivos actos administrativos de los otros Poderes, permitiría que el Poder Ejecutivo, emitiendo la referida declaratoria, posteriormente pueda gestionar judicialmente, a través de la Procuraduría General de la República, órgano del Ministerio de Justicia, la anulación de decisiones de los órganos jerárquicamente superiores de los Poderes Legislativo y Judicial, sin la intervención de estos últimos, verbigracia, declarando lesivo el acto de la Contraloría General de la República que resuelve un recurso de apelación en contra de un acto de adjudicación en materia de contratación administrativa emitida por un Ministerio. En esos supuestos, el citado órgano contralor ejerce como Contralor no jerárquico de legalidad en ciertos ámbitos de la contratación administrativa, o bien, en lo que refiere al Poder Judicial, respecto de acuerdos de Corte Plena o del Consejo Superior. En razón de lo anterior, estimo que en los procesos en donde ha participado el Tribunal de Trabajo como Contralor no Jerárquico de Legalidad, la Declaratoria de Lesividad que hiciera el Consejo de Gobierno respecto de dicho acto presenta un vicio de nulidad adicional por incompetencia absoluta, pues tal declaratoria es competencia de Corte Plena en su condición de jerarca del Poder Judicial…”. Con este desarrollo, en opinión del juzgador que suscribe, se brinda mayor seguridad jurídica al sistema, mediante una precisión objetiva desde la doctrina de los actos administrativos complejos, y se evidencia la clara adecuación de las conductas impugnadas, a la figura de los actos de aprobación regulados en los ordinales 145 inciso 4, 331 inciso 1, 163 inciso 3 de la Ley General de la Administración Pública y 12 inciso 6 y 7 del Código Procesal Contencioso Administrativo; como un supuesto de “eficacia demorada”, en el tanto “...la aprobación es una manifestación típica de la tutela que unos entes administrativos ejercen sobre otros y que su exigencia no afecta en absoluto a la perfección ni a la validez del acto inferior. El acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior...”. (García de Enterría (Eduardo), Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Civitas Ediciones S.L., Madrid, año 1999, pág. 570.); ya que “...la aprobación forma parte de la fase integrativa y no constitutiva del procedimiento administrativo...” (Ortiz Ortiz (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Jurídica Continental, San José, año 2023, pág. 652). Estos presupuestos, se extraen con facilidad de una simple lectura a la Ley N°2248, donde se establece que la Junta Directiva de JUPEMA le corresponde “...emitir una resolución razonada, en la que declare o deniegue el derecho; será firmada por el Presidente y el Secretario...” (art. 86); y que el “...acuerdo de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional junto con la aprobación de la Dirección Nacional de Pensiones, cuando esta última se haya emitido dentro del plazo establecido, agotarán la vía administrativa, según corresponda....” (art. 89); lo que sucede por cuanto “La administración del Régimen estará a cargo de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, bajo la supervisión y el control de la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”(art. 93). Como se puede observar, el acto que declara el derecho, es indubitablemente el dictado en fase constitutiva por la Junta Directiva de JUPEMA, que debe ser objeto de aprobación posterior para su eficacia, por parte de la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y así se ejerce el control reconocido por el “ordenamiento” jurídico sobre dicho ente. Ahora bien en el caso concreto, el único pronunciamiento donde procede separase del voto de mayoría, es sobre la pretensión de la representación del Estado direccionada a la declaratoria de lesividad contra la resolución número N° 5312 de las 11 horas del 7 de agosto del 2007 de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional  dictada por la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA), que dispuso conceder el derecho a la exención de la contribución especial contemplada en el penúltimo párrafo del artículo 12 de la Ley N°7268, ello por haber postergado su retiro (hecho probado 7), y los actos conexos dictados por ese ente. Dado que se incumple el requisito principal dispuesto en el inciso 1) del ordinal 34 del CPCA, toda vez que la Administración autora de dicho acto declaratorio de derechos es JUPEMA, ergo, la declaratoria de lesividad administrativa le corresponde a dicha entidad, en consecuencia, se debe acoger parcialmente la excepción de falta de legitimación ad causam activa presentada por la parte accionada, ya que al tenor del ordinal 16 del CPCA, la Procuraduría General de la República no le corresponde la representación y defensa de dicha Administración descentralizada. Aunado a lo anterior, conviene destacar que mediante el voto N° 1049 de las 08:25 horas del 14 de julio de 2008, el Tribunal de Trabajo, Sección Segunda del Segundo Circuito Judicial de San José, dispuso revocar la resolución N° DNP-MT-M-6342-2007 y confirmar el acto administrativo N° 5312 de agosto de 2007, emitido por la Junta de cita, en lo relativo a la aplicación de la exoneración de la contribución especial solidaria (hecho probado 11). Bajo esta inteligencia, resulta imperativo traer a colación nuevamente el voto disidente del Magistrado Leiva Poveda, en tanto aborda con precisión la falta de competencia para la declaratoria de lesividad en estos supuestos, al señalar que: “...IV.- Competencia para la declaratoria de lesividad respecto de actos administrativos emanados de Despachos Judiciales que ejercen Función Administrativa como Contralores no Jerárquicos. Añado este último considerando que si bien aplica solamente a una parte del universo de procesos de lesividad de esta naturaleza en los que estoy salvando el voto, considero que el tema a tratar aquí es mayúsculo, por la afectación que este podría tener en materia de frenos y contrapesos entre poderes que consagra nuestro régimen constitucional. Previamente a la creación y entrada en funcionamiento del Tribunal Administrativo de Seguridad Social, el “ordenamiento” jurídico regulaba una impugnación ante el Tribunal de Trabajo, órgano del Poder Judicial, que intervenía en el conflicto ejerciendo Función Administrativa y no su labor ordinaria en el marco de la Función Judicial. Dicho Tribunal emitía un acto administrativo agotando vía, fungiendo como Contralor no Jerárquico de Legalidad (mal denominado Jerarquía impropia o Jerarca Impropio, expresión que hace referencia a un tipo de jerarquía distinta de la ordinaria, estando el error en aceptar la existencia de una relación jerárquica entre el Estado y los entes descentralizados, aunque esta se matice por el adjetivo impropia. Si bien existe un control, este no es jerárquico, ni siquiera impropio, por cuanto los entes de Derecho Público interactúan en el marco de una relación de Coordinación y no de Jerarquía). Volviendo al tema eje del presente considerando, ha de reiterarse que la Declaratoria de Lesividad es una competencia que corresponde al Jerarca del órgano que dictó el acto, ello claro está, con excepción del supuesto de los actos complejos regulado en el art. 34.3 del CPCA, norma que cabe recordar establece: “actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado”. Nótese que la norma habilita su aplicación a dos supuestos de hecho, el primero hace referencia a actos administrativos complejos, en los que la concurrencia de voluntades se da entre Ministerios, es decir ad intra del Poder Ejecutivo. El segundo supuesto refiere a un acto complejo interadministrativo, en el que concurre el Estado (mediante la participación de uno o varios ministerios) y uno o varios entes descentralizados. Nótese que la norma no resultará aplicable al supuesto de actos complejos entre órganos de distintos poderes (que se reitera no es el caso que se configura en el proceso bajo análisis). Aquí no está de más insistir en que ningún órgano del Poder Judicial ni del Poder Legislativo, está jerárquicamente subordinado al Poder Ejecutivo, presupuesto indispensable para que las autoridades superiores de este último estén habilitadas para emitir declaraciones de lesividad, sea que los órganos de los Poderes Legislativo o Judicial ejerzan como Contralores no Jerárquicos o no. Estimo que aceptar la existencia de esta posibilidad de declarar lesivos actos administrativos de los otros Poderes, permitiría que el Poder Ejecutivo, emitiendo la referida declaratoria, posteriormente pueda gestionar judicialmente, a través de la Procuraduría General de la República, órgano del Ministerio de Justicia, la anulación de decisiones de los órganos jerárquicamente superiores de los Poderes Legislativo y Judicial, sin la intervención de estos últimos, verbigracia, declarando lesivo el acto de la Contraloría General de la República que resuelve un recurso de apelación en contra de un acto de adjudicación en materia de contratación administrativa emitida por un Ministerio. En esos supuestos, el citado órgano contralor ejerce como Contralor no jerárquico de legalidad en ciertos ámbitos de la contratación administrativa, o bien, en lo que refiere al Poder Judicial, respecto de acuerdos de Corte Plena o del Consejo Superior. En razón de lo anterior, estimo que en los procesos en donde ha participado el Tribunal de Trabajo como Contralor no Jerárquico de Legalidad, la Declaratoria de Lesividad que hiciera el Consejo de Gobierno respecto de dicho acto presenta un vicio de nulidad adicional por incompetencia absoluta, pues tal declaratoria es competencia de Corte Plena en su condición de jerarca del Poder Judicial.” La invalidez del acto que declara la lesividad en el presente caso no es una mera irregularidad formal, sino que constituye una patología jurídica de carácter insubsanable que vicia de nulidad absoluta todo el procedimiento posterior. Desde la óptica de la teoría del acto administrativo, la competencia es un elemento esencial subjetivo que determina la validez de la conducta administrativa; en este sentido, cuando el Consejo de Gobierno pretende declarar la lesividad de una resolución emanada del Tribunal de Trabajo en ejercicio de funciones administrativas, ignora que dicho órgano se encuentra inserto en la estructura orgánica del Poder Judicial, sobre la cual el Poder Ejecutivo no ostenta ninguna relación de jerarquía ni de tutela. Como bien se extrae de la tesis del Magistrado Leiva Poveda, nos encontramos ante un supuesto de una función "Contralora no Jerárquica", donde la coordinación impera sobre la subordinación. Por consiguiente, al ser la declaración de lesividad un acto de autotutela —mediante el cual la propia Administración reconoce un error propio que lesiona el interés público antes de acudir a la vía judicial—, esta solo puede ser dictada por el jerarca supremo del ente u órgano que emitió el acto original. En el caso que nos ocupa, al ser el Tribunal de Trabajo un órgano del Poder Judicial, el único sujeto legitimado para emitir tal declaración es la Corte Plena. La actuación del Consejo de Gobierno al usurpar esta potestad configura un vicio de incompetencia absoluta por razón de la materia y del sujeto, lo cual, al tenor de lo dispuesto en los de la Ley General de la Administración Pública, impide que el acto surta efecto alguno. Esta carencia de una declaración de lesividad válida y eficaz se traduce procesalmente en la ausencia de un presupuesto de admisibilidad de la acción contenciosa, pues el proceso de lesividad es una vía excepcional que requiere, como requisito sine qua non, que el acto habilitante provenga del jerarca competente. En consecuencia, al estar viciado el acto que sirve de base a la demanda, el proceso judicial deviene en improcedente, toda vez que no se ha cumplido con el rito legalmente establecido para cuestionar la estabilidad de los derechos subjetivos previamente reconocidos al administrado. En suma, y en estricta concordancia con la tesis citada, el acto mediante el cual se declaró lesiva la resolución N° 1049 del Tribunal de Trabajo de las 08:25 horas del 14 de julio de 2008, se encuentra viciado de nulidad absoluta, toda vez que se ha prescindido de un requisito esencial de validez y competencia para la debida interposición del proceso de lesividad, lo cual permea a los actos conexos que fueron dictado de forma accesoria y deben llevar la misma suerte. Por estas razones, opto por declarar la inadmisibilidad de la demanda de lesividad, por falta del requisito esencial, en el tanto es inaplicable el ordinal 34.3 del CPCA. Francisco José Chaves Torres. Juez.-