Resolución 00545-2026

ASPECTOS PRELIMINARES. - A) Se emite esta resolución según las formalidades establecidas en la Ley N° 9342, Código Procesal Civil (CPC), y el Reglamento sobre Expediente Judicial Electrónico ante el Poder Judicial (REJEPJ), aprobado por Corte Plena en el artículo XXXI de la sesión N° 22-13, celebrada el 20 de mayo de 2013. En ese sentido, se hace constar que, por disposición adoptada por el Consejo Superior del Poder Judicial en Art. XXXV adoptado en la sesión N° 80-2024 del 05 de setiembre de 2024 y el párrafo segundo del art. 28.2 CPC, la fecha y hora que se consigna para esta resolución corresponde a la asignada automáticamente por los sistemas informáticos institucionales. B) El fallo se adopta por unanimidad, una vez realizada la respectiva deliberación, con la redacción de la resolución a cargo del informante, juzgador Aguilar Méndez, con el voto y opinión concurrente de las personas juzgadoras Fernández Brenes y Fonseca Lobo. C) Con base en lo preceptuado en el artículo 147 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como el principio de equivalencia funcional de los documentos electrónicos, dispuesto en los artículos 3 de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, y 11 REJEPJ, aunado a que el CPC únicamente requiere la identificación de la fuente probatoria del elenco de hechos probados y no probados de la sentencia (Art. 61.2.2), y tomando en cuenta que, el acervo documental correspondiente al expediente judicial se encuentra incorporado directamente en las bases de datos de este Poder de la República, esta Cámara ha decidido que para fines de referencia e identificación de las pruebas documentales y los actos procesales que allí se encuentren contenidos, únicamente se indicarán los números de imágenes (im. /ims.) en las que éstas consten en el documento digital que -en archivo formato “.pdf” y ordenado de manera ascendente-, ha sido descargado de la aplicación informática del expediente judicial electrónico, a la fecha de la presente resolución. –

RESPECTO DEL TRÁMITE DE ESTE ASUNTO. – La demanda en este asunto fue interpuesta en fecha 20 de octubre de 2016 (im. 02), la cual fue traslada a la Municipalidad accionada para su contestación mediante resolución de las 08:41 horas del 24 de octubre siguiente (im.

Los días 18 y 29 de noviembre de ese año, se apersonaron al proceso en condición de coadyuvantes activos, la Asociación de Vecinos Unidos del Sector Turismo y Comercio Caldereña y Mata Limón, y la Asociación de Productores de Salinas Dos (im. 35 a 38), cuya participación en esa calidad fue autorizada en resoluciones del Juez Tramitador n° 2864-2016 de las 15:35 horas del 13 de diciembre de 2016 y 09:00 horas del 24 de febrero de 2017 (ims. 39 y 79). La contestación de la demanda fue recibida en el Despacho en fecha 12 de enero de 2017, oportunidad en la que opuso la defensa previa de falta de integración de la litisconsorcio pasiva necesaria respecto del Estado y el Instituto Costarricense de Turismo (im. 42). Por auto de las 15:41 horas del 24 de febrero de 2017, se otorgó audiencia sobre esa defensa previa, de modo que una vez referido al respecto las accionantes en escrito recibido el días 06 de marzo siguiente, el Juez Tramitador procedió entonces a desestimar la misma mediante resolución n° 580-2017 de las 10:35 horas del 14 de marzo de ese año (ims. 82, 83 y 86). En escrito recibido el 23 de marzo siguiente, las asociaciones coadyuvantes procedieron a efectuar manifestaciones de fondo y aportaron prueba documental que, indicaron expresamente, se ofrecía para mejor resolver (im. 98). Por resolución de las 09:57 horas del 03 de mayo de 2017, el Juez Tramitador tuvo por contestada en tiempo y forma la demanda por parte de la Municipalidad de Esparza y concedió audiencia de réplica, así como también convocó a audiencia preliminar (im. 351). Unos días después, esto es, el día 09 de ese mismo mes y año, las actoras se manifestaron en relación con la audiencia concedida, indicando -entre otras cosas- que se había solicitado desde un inicio la aplicación del trámite del artículo 69 CPCA, por lo que pedían se revocara la convocatoria a audiencia preliminar (im. 353). De este modo, por resolución de las 15:07 horas del 09 de mayo de 2017, el Juez Tramitador dispuso revocar parcialmente su decisión y ordenó remitir el asunto a la sección de juicio que por turno correspondiera, a efectos de emitir la sentencia respectiva (im. 355). El 12 de mayo siguiente, las Asociaciones coadyuvantes se apersonaron a los autos a fin de manifestarse también sobre el fondo del asunto, así como con la aplicación del trámite del artículo 69 CPCA (im. 356). Mediante auto de la presente Sección del Tribunal decisor, dado a las 11:15 horas del 17 de mayo de 2017, se ordenó devolver el asunto a la fase de trámite por vicios procesales ocurridos en la atención y resolución de las coadyuvancias activas, así como con la personería de una de esas Asociaciones (im. 367). El 18 de mayo siguiente, la Municipalidad presentó un escrito con un “cuadro resumen de la prueba presentada” (im. 369). El día 26 de ese mismo mes y año, la Asociación de Productores de Salinas Dos aportó la personería prevenida (im. 374). En auto de las 13:15 horas del 23 de junio de ese año, el Juez Tramitador determinó otorgar plazo a fin de que las partes principales manifestaran su conformidad con lo resuelto respecto de las coadyuvancias activas (im. 380). Dado que no hubo pronunciamiento de las partes, por auto de las 13:21 horas del 12 de enero de 2018, el Juez Tramitador tuvo por subsanado lo relativo a las coadyuvancias, no obstante, apercibió a la Asociación de Productores de Salinas Dos presentar una nueva certificación de personería, la cual se apersonó indicando que ya la había aportado (im. 387 y 389). El primero de febrero de 2018, la Municipalidad demandada aportó en condición de prueba para mejor resolver, el dictamen de la Procuraduría General de la República n° C-259-2017 (im. 393). Por medio de resolución de las 11:56 horas del 02 de febrero de 2018, el Juez Tramitador tuvo por cumplida la prevención efectuada y además, concedió audiencia sobre la prueba para mejor resolver ofrecida por la Municipalidad, la cual fue atendida únicamente por la Asociación de Productores Salinas Dos (ims. 417, 426). Por autos de las 15:22 horas del 07 de marzo y n° 37-20148-VI de las 13:50 horas del 21 de marzo, ambas fechas del año 2018 (ims. 428 y 433), la Sección Sexta de este Tribunal decisor, determinó que el asunto era de naturaleza compleja, así como que, de previo a resolver el fondo del asunto, debía integrarse a la litisconsorcio pasiva al Estado y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación y además, la comunicación del presente asunto al Instituto Costarricense de Turismo, a fin de que este manifestara si era o no de su interés participar del proceso. Contra esa última decisión se interpusieron, primero, una gestión de adición y aclaración y, posteriormente, un recurso de apelación (ims. 445 y 456), las cuales fueron atendidas mediante autos de las 09:50 horas del 24 de julio de 2018, emitido por esta Cámara y n° 038-2018-II de las 15:05 horas del 06 de febrero de 2019, por parte de la Sección Segunda del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en el que dispuso revocar únicamente la integración de la litisconsorcio pasiva necesaria, toda vez que lo restante “no es competencia de este Tribunal” (ims. 449, 472 y 501). El 11 de febrero de 2019, el representante de la Municipalidad de Esparza informó al Despacho que paralelo al presente asunto, la Asociación de Desarrollo de Mata Limón y Cámara de Turismo Esparza Caldera había interpuesto un proceso en contra de dicha Corporación local por la misma supuesta conducta omisiva impugnada en este proceso, el cual se tramitaba en expediente 18-004664-1027-CA, de manera que solicitaba se otorgara trámite de proceso unificado a ambos asuntos (im. 467). Mediante resolución de las 11:30 horas del 19 de febrero de 2019, la Jueza Tramitadora ordenó la comunicación de la existencia del proceso al Instituto Costarricense de Turismo (ICT) a fin de que manifestara si poseía o no interés de participar en éste (im. 508). El 15 de marzo de 2019, el Estado se apersonó al proceso a efectos de interponer una tercería con pretensiones propias a tenor del artículo 15.1.a) CPCA, la cual fue admitida por la Jueza Tramitadora una vez otorgada audiencias a las partes, mediante resolución n° 1292-2019 de las 13:15 horas del 22 de julio de 2019 (ims. 517, 540, 541 y 551). En escrito colgado en el expediente judicial electrónico en fecha 28 de marzo de 2019, la representación del ICT se apersonó al proceso a efectos de manifestar su interés de participar en condición de coadyuvante pasivo, la cual fue puesta en conocimiento de las partes mediante auto de las 11:57 horas del 14 de junio de 2019 (ims. 536 y 540). En auto de las 11:50 horas del 08 de octubre de 2019, la Jueza Tramitadora dispuso varias cuestiones: en primer lugar, apercibió al Estado a fin de que ajustara su acción conforme el artículo 58 CPCA, en segundo, tuvo por coadyuvante pasivo al ICT, en tercer lugar, determinó conceder audiencia a las partes sobre la solicitud de otorgar trámite de proceso unificado junto con el expediente 18-004664-1027-CA y por último, previno a las Asociaciones coadyuvantes aportar certificación de personería actualizada (im. 562). Así, mediante escrito recibido el 15 de octubre siguiente, las Asociaciones coadyuvantes presentaron las certificaciones apercibidas. Además, por resolución de las 11:30 horas del 13 de noviembre de 2019, la Jueza Tramitadora rechazó la gestión de proceso unificado (im. 589). En escrito recibido el día 02 de julio de 2020, la Asociación de Productores Salinas Dos solicitó se procediera a emitir sentencia conforme al trámite previsto en el artículo 69 CPCA (im. 600). Por medio de auto de las 13:48 horas del 07 de julio de 2020, la Jueza Tramitadora dispuso emplazar a ICO Noventa y Uno Sociedad Anónima, ICO de Esparza Noventa y Siete Sociedad Anónima y la Municipalidad de Esparza a fin de que contestaran en el plazo de quince días hábiles, el escrito de tercería con pretensiones propias que había sido interpuesto por la representante estatal el día 14 de octubre de 2019 (ims. 603 y 570, respectivamente). En ese sentido, mediante escrito recibido el 20 de julio de 2020, las sociedades ICO Noventa y Uno S.A. e ICO de Esparza Noventa y Siete S.A. contestaron la tercería, mientras que la coadyuvante Asociación de Productores de Salinas Dos se manifestó mediante memorial interpuesto el 31 de julio siguiente, oportunidad en la que interpuso las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva, y falta de Derecho (ims. 611 y 614). Por medio de resolución de las 11:48 horas del 04 de agosto de 2020, la Jueza Tramitadora tuvo por contestada la tercería y por interpuestas las mencionadas excepciones, respecto de lo cual concedió audiencia de réplica al Estado, asimismo, dado que la Municipalidad no contestó el emplazamiento de la tercería, la declaró rebelde (im. 631). En libelo colgado directamente en el expediente digital en fecha 11 de agosto de ese año, el Estado contestó la audiencia de réplica otorgada (im. 638). Sobre este último memorial, la Asociación de Productores de Salinas Dos se pronunció en escrito recibido el 03 de setiembre siguiente (im. 640). Posteriormente, mediante resolución de las 12:21 horas del día 21 de ese mismo mes y año, la Jueza Tramitadora previno a las partes que se manifestaran respecto de “…si desean que el proceso continúe con la tramitación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 del Código Procesal Contencioso Administrativo, como fue originariamente solicitado…” y dado que no se pronunciaron todas las partes, la Juzgadora tomó la determinación de continuar con el proceso y señalar a audiencia preliminar en auto de las 09:57 horas del 04 de diciembre de 2020 (ims. 644, 646, 652, 653 y 654). No obstante lo anterior, tanto la representación de la Municipalidad como de las sociedades accionantes reiteraron su petición de que se otorgara el trámite de fallo directo a este asunto, sin embargo, la Jueza Tramitadora las volvió a rechazar mediante auto de las 13:00 horas del 04 de enero de 2021 (ims. 664, 666 y 669). De esta manera, la Audiencia Preliminar en este asunto se llevó a cabo el 29 de abril de 2021, durante las cuales se llevaron a cabo las etapas respectivas, tanto respecto de la demanda como de la tercería con pretensiones propias, admitiéndose únicamente prueba documental (ims. 677 y 702). Durante la audiencia preliminar, la Jueza previno para que la coadyuvante Asociación de Productores de Salinas Dos presentara en tres días una nueva certificación de personería y otorgó audiencia en ese mismo plazo sobre el ofrecimiento de prueba para mejor resolver realizado -con respecto a la demanda- tanto por la Municipalidad de Esparza, como las coadyuvantes activas, indicando que su admisibilidad quedaba reservada para sentencia; asimismo, otorgó audiencia sobre la prueba ofrecida por la coadyuvante pasiva respecto de la tercería del Estado, también por tres días hábiles. En ese sentido, el Estado se pronunció sobre los ofrecimientos de prueba en escrito colgado en el expediente electrónico en fecha 04 de mayo de 2021, mientras que la Municipalidad lo hizo mediante memorial colgado el 16 de junio de ese año (im. 693 y 716) En escrito recibido en el Despacho el 06 de mayo siguiente, la Asociación coadyuvante presentó la certificación prevenida por la Juzgadora (im. 698). De este modo, mediante resolución de las 13:40 horas del 29 de junio de ese año, la Juzgadora de Trámite determinó, primero, rechazar la prueba ofrecida por la coadyuvante pasiva en la tercería y luego, dado que sólo se había admitido prueba documental, declaró el presente asunto de puro Derecho conforme el numeral 98.2 CPCA (im. 717). Con relación a esta última decisión, la defensa judicial de la Asociación de Productores de Salinas Dos interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio en fecha 06 de julio de 2021 (im. 726). El primero de esos medios de impugnación fue atendido por auto de las 08:07 horas del 10 de agosto siguiente, oportunidad en la que la Jueza Tramitadora desestimó el recurso, mientras que la apelación subsidiaria fue rechazada por la Sección Primera del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo mediante resolución n° 303-2021-I de las 08:50 horas del 17 de agosto siguiente (ims. 730 y 739). Habiéndose rechazado dicha impugnación, la Juzgadora otorgó plazo para rendir conclusiones por escrito, en auto de las 13:47 horas del 31 de agosto de ese año (im. 775); de ese modo, procedieron en ese sentido la parte actora, el Estado, la Asociación de Parceleros de Salinas Dos y la Municipalidad de Esparza (ims. 777, 785, 791 y 800). Posteriormente, en escritos colgados en el expediente electrónico en fecha 23 de noviembre de 2022 y 15 de febrero de 2023, la representación municipal informó al Tribunal que, por reforma operada mediante la Ley N° 10236 a la Ley de Zona Marítimo Terrestre, se modificó el texto del artículo 79 de este último cuerpo normativo en relación con el área donde se localiza el presente conflicto (ims. 803 y 805). En atención a los cambios suscitados con la implementación del rediseño del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, el presente asunto fue finalmente reasignado a esta Sección mediante resolución de la Coordinación del Despacho de las 13:30 horas del 17 de diciembre de 2024 (im. 832). Por último, mediante auto de las 15:03 horas del 07 de enero de 2025, esta Cámara otorgó audiencia a las partes conforme el numeral 120.1.) CPCA, a efectos de que se pronunciaran respecto de una posible cosa juzgada material que afectaría la tercería interpuesta por el Estado, la cual fue atendida únicamente por la representación del ICT y el Estado (ims. 846, 855 y 858). -

DE PREVIO. -

Sobre la interrupción de la grabación de la audiencia preliminar respecto de la prueba del coadyuvante pasivo en la tercería. – Según se aprecia en el expediente judicial electrónico, durante la audiencia preliminar efectuada el 29 de abril de 2021, la grabación de la diligencia se interrumpió al minuto 45:19, oportunidad en la que se concedió un receso a fin de solventar un desperfecto técnico en la participación virtual del Estado en la plataforma Microsoft Teams. Conforme se desprende tanto de la minuta como del resto de la grabación, en ese instante ya se habían completo las fases de esa audiencia respecto de la demanda, mientras que de la tercería prácticamente se había concluido en su totalidad, sólo restando atender las alegaciones de las partes respecto de unas probanzas ofrecidas por la Asociación coadyuvante pasiva. Este Tribunal estima que, bajo estas condiciones, lo sucedido no impide proseguir con el pronunciamiento, toda vez que no se produjo indefensión alguna, ya que la Juzgadora de Trámite decidió otorgar audiencia de tres días hábiles por escrito a las partes, quienes se manifestaron de esa misma manera, fallándose el punto pendiente mediante resolución de las 13:40 horas del 29 de junio de 2021, tal y como se reseñó con anterioridad.

Prueba para mejor resolver. - Los artículos 110 en relación con los numerales 82 y 148 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), otorgan al Tribunal Decisor amplias facultades para incorporar aquellos medios de prueba que estime conveniente, idóneos y necesarios a efectos de esclarecer la verdad de los hechos. Esta iniciativa probatoria depende enteramente del Tribunal y no de las partes, por lo que es a éste a quien corresponde la proposición de la prueba, así como su examen de pertinencia, inclusive en el supuesto de que las mismas sean allegadas a los autos por medio de la actividad procesal de los sujetos procesales. Dado su carácter oficioso y por tanto, el riesgo que puede implicar para la igualdad procesal, el derecho de defensa y el principio de imparcialidad, esta potestad no es ilimitada, por el contrario, se encuentra restringida por diversos criterios: a) Su ejercicio debe llevarse a cabo una vez que hayan finalizado los momentos procesales oportunos para que las partes realicen su ofrecimiento de prueba (en este caso, entiéndase con la demanda –Art 58 CPCA-, contestación de la demanda -Art. 64 CPCA-, audiencia de contra prueba -Art. 70 CPCA-, audiencia preliminar -Art. 90.2 en relación al 50 CPCA-, entre otros); b) Para efectos de poder incluir este tipo de probanzas en la comunidad probatoria, debe primero el Tribunal otorgar previa audiencia a las partes, a efectos de que éstas puedan referirse en un plazo razonable a la misma, de modo tal que se pueda garantizar su derecho de defensa (Art. 110.1 CPCA); y c) Su finalidad, se limita a permitir a la persona juzgadora el esclarecer las incertidumbres que pueden surgir una vez ponderadas las probanzas aportadas por las partes, de modo que no puede utilizarse para suplir o sustituir la debida diligencia de los litigantes o para rectificar las deficiencias en sus técnicas de defensa (cf. sentencias de Sala Primera n.° 1489-F-S1-2017 de las 09:45 horas del 30 de noviembre de 2017, 813-F-S1-11 de las 8:10 horas del 7 de julio de 2011, 213-F-S1-2008 de las 8:20 horas del 25 de marzo de 2008, 334-F-S1-2012 de las 09:20 horas del 08 de marzo de 2012, 547-F-2002 de las 16:00 horas del 12 de julio de 2002, entre otras). En el caso concreto, existen dos ofrecimientos de prueba para mejor resolver a imágenes 100 y 393 del expediente electrónico, el primero, realizado por las asociaciones coadyuvantes en la demanda, mediante escrito recibido el 23 de marzo de 2017, en el que indica:

El segundo es efectuado por la Municipalidad demandada el primero de febrero de 2018, en el que se aportó el dictamen de la Procuraduría General de la República n° C-259-2017. Respecto de ambos ofrecimientos, se concedió audiencia a las contrapartes, mediante auto de las 11:56 horas del 02 de febrero de 2018 y durante la audiencia preliminar. Así las cosas, analizados los ofrecimientos llevados a cabo, esta Cámara considera que, por la forma en que se resuelve, todas esas probanzas resultan impertinentes por innecesarias y procede en este acto a rechazar su admisión. En ese sentido, se reitera a las partes que la jurisprudencia de cita ha reconocido reiteradamente que este tipo de prueba es una prerrogativa exclusiva del Tribunal sentenciador, sin que, por el mero ofrecimiento de la misma, sea obligatorio su admisión, por el contrario, ni siquiera es imperativa para la persona juzgadora manifestarse sobre su admisibilidad, de suerte que la ausencia de pronunciamiento al respecto, supone su rechazo y no hacerlo no genera afectación alguna. –

Orden de resolución. – En el presente asunto se da la particularidad de que ha concurrido una tercería con pretensiones propias, a modo de intervención excluyente de parte del Estado, con una demanda ordinaria incoada por las sociedades ICO Noventa y Uno S.A. e ICO de Esparza Noventa y Siete S.A. en contra de la Municipalidad de Esparza. En ese sentido, este Tribunal ha apreciado oficiosamente conforme lo faculta el artículo 120 CPCA, una cosa juzgada material que puede afectar la resolución de esta última, de modo que, tratándose de una cuestión de forma que debe ser atendida con prioridad, se aclara a las partes que este Tribunal iniciará infra con el análisis de ese aspecto y luego, se proseguirá con la demanda incoada por las sociedades antes mencionadas. -

OBJETO DEL PROCESO Y DE LA TERCERÍA CON PRETENSIONES PROPIAS. – En el presente asunto se han acumulado dos objetos principales, por un lado, la acción incoada por las sociedades accionantes en la que reprochan una conducta omisiva incurrida por la Municipalidad de Esparza y por otra parte, la pretensión material formulada por el Estado, quien interviene de manera excluyente en relación con el alcance territorial de la competencia respecto de la que, supuestamente, la Corporación local ha incurrido en inactividad formal. Así las cosas, en ese orden, las pretensiones que conforman el objeto de la demanda, según quedaron fijadas en la audiencia preliminar, corresponden a las siguientes:

“… PETITORIA

Con fundamento en los hechos invocados, probanzas ofrecidas y consideraciones jurídicas señaladas, solicitamos que en sentencia se declare:

Que la conducta omisiva impugnada de la Municipalidad de Esparza es contraria al ordenamiento jurídico.

Consecuencia de la anterior, se ordene a dicha Municipalidad a emitir el Plan Regulador y de ordenamiento urbano de la zona desafectada de la Zona Portuaria Reservada de Puerto Caldera dentro de un plazo razonable que fijará esa misma sentencia.

Que en caso de oposición, se condena a la citada Municipalidad al pago de ambas costas de la presente acción…”

La Municipalidad de Esparza contestó negativamente, oponiéndose a la demanda, no obstante, no estableció excepciones de fondo, ni solicitó condenatoria al pago de las costas. El ICT, en condición de coadyuvante pasivo, tampoco hace manifestaciones en ese sentido. Por otra parte, respecto de la tercería con pretensiones propias (intervención excluyente), la pretensión incoada por el Estado consiste en lo siguiente:

“...PETITORIA

En razón de lo expuesto, la pretensión del Estado es que se declare que los terrenos ubicados geográficamente en la Zona Protectora Tivives se rigen por las disposiciones especiales de los artículos 32 y 37 de la Ley 7554, quedando excluida la planificación municipal...”

La representación de las sociedades ICO Noventa y Uno S.A. e ICO de Esparza Noventa y Siete S.A. contestaron negativamente la tercería, sin embargo, no opusieron excepciones, ni solicitaron condena en costas. La Municipalidad de Esparza fue declarada en rebeldía, toda vez que no contestó la acción estatal. Por último, la coadyuvante Asociación de Productores de Salinas Dos opuso las excepciones de falta de legitimación, activa y pasiva, y de falta de Derecho. - Por la forma en que se resuelve, los alegatos en que fundan las partes su teoría del caso serán examinadas más adelante, según el orden necesario para abordar adecuadamente las pretensiones que dan origen a este proceso. -

HECHOS PROBADOS. - De importancia para el dictado de esta resolución, se tienen los siguientes hechos como debidamente demostrados conforme la sana crítica racional, sea que así se desprenda de la comunidad de pruebas aportadas y admitidas en este proceso, o porque las partes los han aceptado: -

En el cantón de Esparza, distrito de Caldera, se encuentran ubicados el Manglar de Mata Limón, la Zona Protectora Tivives, parte del Área de Conservación Pacífico Central, administrada por el MINAE y la zona portuaria de Caldera (hechos probados de la sentencia firme de la Sección Primera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda n° 2024000606 de las 11:07 horas del 31 de enero del 2024, con la corrección de error material dispuesta en auto de las 07:20 horas del 23 de febrero de 2024, visibles a imágenes 264 a 2914 y 298 y 299 del expediente judicial n° 18-004664-1027-CA).

A la fecha del dictado de esta sentencia, el inmueble inscrito en el Registro Inmobiliario del Registro Nacional, Partido de Puntarenas, con matrícula n° 178104, descrito en el Plano Catastrado n° P- 1465405-2010 y situado en el distrito n° 2 San Juan Grande del Cantón de Esparza, es propiedad de ICO de Esparza Noventa y Siete S.A. (derecho 001) e por ICO Noventa y Uno S.A. (derecho 002) (imágenes 12, 13, 530 y531 del expediente judicial electrónico y consulta en la base de datos pública del sitio web oficial del Registro Nacional).

La finca indicada en el hecho probado anterior se ubica en su totalidad dentro del área silvestre protegida “Zona Protectora Tivives” (ims. 530 y 531 del expediente judicial electrónico y consulta en la base de datos pública del sitio web oficial del Registro Nacional).

En sesión ordinaria del Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) n° 10-2018 celebrada el 29 de noviembre de 2018, se aprobó el Plan General de Manejo de la Zona Protectora Tivives, el cual fue publicado en el diario oficial Alcance n° 142 a La Gaceta número 118 del 25 de junio de 2019 (im. 532 del expediente judicial y consulta en la base de datos pública del sitio web oficial de la Imprenta Nacional).

A las 11:07 horas del 31 de enero del 2024, la Sección Primera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda emitió la sentencia número n° 2024000606, con la que se finalizó el proceso tramitado en el expediente 18-004664-1027-CA, interpuesto por la Asociación de Desarrollo Integral de Mata Limón Esparza Puntarenas (ADI Mata Limón), y la Asociación de Vecinos Unidos del Sector Turismo y Comercio de Caldera y Mata Limón contra la Municipalidad de Esparza. Participó de dicho proceso el Estado en condición de tercero con pretensiones propias. Esa resolución fue corregida por error material en auto de las 07:20 horas del 23 de febrero de 2024. La parte dispositiva de la sentencia, una vez efectuada esa rectificación, indica lo siguiente:

“…POR TANTO

Se acoge parcialmente la falta de derecho en contra de la demanda y de la tercería con pretensiones propias, se rechaza la falta de legitimación activa invocada en contra de las actoras, así como la falta de legitimación activa y pasiva invocadas en contra de la tercerista con pretensiones propias. En consecuencia, se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda interpuesta por la ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE MATA LIMÓN ESPARZA PUNTARENAS (ADI MATA LIMÓN) y la ASOCIACIÓN DE VECINOS UNIDOS DEL SECTOR TURISMO Y COMERCIO DE CALDERA Y MATA LIMÓN, en contra de la MUNICIPALIDAD DE ESPARZA, se rechaza la pretensión primera por la forma en cómo se resuelve este asunto, se rechaza la pretensión segunda respecto de zona portuaria reservada en la cual sí aplica la ley 6043, pero se acoge respecto de la zona litoral administrada por la Municipalidad de Esparza y la zona residual de Mata Limón no afecta a dicha zona portuaria o al régimen ambiental en la cual aplica el art. 79 reformado de la Ley 6043, acogiéndose en consecuencia la pretensión cuarta, siendo obligación de la Municipalidad accionada de planificar, a través de un Plan Regulador Urbano dicha zona, siempre sometiéndose a los límites competenciales y a la tramitología vigente a cualquier Plan Regulador Urbano; se acoge la pretensión tercera no siendo aplicable las leyes 9242 y 9408 en ninguno de los espacios en discusión. Asimismo, se acoge PARCIALMENTE LA TERCERÍA CON PRETENSIONES PROPIAS planteada por el ESTADO, se acogen las pretensiones primera y segunda en su totalidad, declarando que los terrenos de la Zona Protectora Tivives se rigen por las disposiciones especiales de los artículos 73 de la Ley 6043, 32 y 37 de la Ley 7554, quedando excluida la planificación municipal, así como los terrenos del Patrimonio Natural del Estado, tales como las zonas de manglar –aún desprovistas de sus condiciones originarias−, los bosques y otros terrenos forestales o con esa aptitud, enlistados por el artículo 13 de la Ley Forestal, los administra el Sistema Nacional de Áreas de Conservación conforme a los numerales 13 de la Ley Forestal, 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad, y por ende están excluidos de la planificación municipal. Se rechaza la pretensión tercera en su totalidad y se acoge la pretensión cuarta por los mismos motivos que resuelven las pretensiones de la demanda. Lo anterior, en el marco de lo resuelto en el considerando sétimo de esta sentencia, rechazándose en lo no expresamente indicado. Se dicta esta sentencia sin especial condenatoria en costas…”

(hecho no controvertido, ims. 841 a 845 y consulta en el sistema informático del escritorio virtual del Poder Judicial). - …

HECHOS NO PROBADOS. - De utilidad para el presente fallo se tienen por no demostrados los siguientes hechos, sea porque las partes incumplieron sus cargas probatorias, o bien, porque el Despacho no halló prueba idónea que, a la luz de la sana crítica racional, permitiera acreditarlos:

ÚNICO. - En contra de la sentencia de la Sección Primera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda n° 2024000606 de las 11:07 horas del 31 de enero del 2024, corregida por error material en auto de las 07:20 horas del 23 de febrero de 2024, hubiera sido interpuesto recurso alguno. –

A) RESPECTO DE LA TERCERÍA CON PRETENSIONES PROPIAS. -

CASO CONCRETO.- El Estado intervino en el presente asunto a fin de combatir lo que estima constituye una potencial injerencia indebida en sus competencias legales por motivo de materia y territorio, toda vez que en la demanda se procura declarar la existencia de una conducta omisiva referida al incumplimiento de la Municipalidad de Esparza en la elaboración y dictado de un plan regular conforme lo preceptúa la ley N° 7915 del 21 de setiembre de 1999, sobre las zonas circunvecinas a la zona portuaria reservada creada mediante Ley N° 5582 de 11 de octubre de 1974. Según esgrime la representación estatal, la potestad de planificación y ordenamiento territorial allí prevista únicamente puede ser ejercida sobre los terrenos ubicados fuera de las áreas silvestres protegidas u otra categoría del Patrimonio Natural del Estado, ya que esa competencia en esas zonas del territorio nacional le corresponde al Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, conforme a los numerales 32 y 37 de la Ley Orgánica del Ambiente. Manifiesta que, precisamente, dicho órgano emitió la regulación respectiva desde el 29 de noviembre de 2018, a través del Plan General de Manejo para la Zona Protectora Tivives. Cita en su apoyo la sentencia vinculante de la Sala Constitucional n° 21258-2010, así como los dictámenes de ese órgano asesor C-323-2004 y C-259-2017, los cuales resultan vinculantes para esa corporación local. La Municipalidad de Esparza no contestó la acción incoada por el Estado, ni se refirió al respecto en las conclusiones vertidas por escrito en este asunto. Las sociedades ICO noventa y uno S.A. e ICO de Esparza noventa y siete S.A. se opusieron a la pretensión estatal, pues en lo medular aducen que ésta se funda en los dictámenes de la Procuraduría General de la República C-323-2004, C-346-2015 y C-259-2017, los cuales estima infringen los artículos 11 y 129 de la Constitución Política, 6 de la Ley General de la Administración Pública y 2 del Código Civil y por ende, sus conclusiones no pueden ser aplicadas al presente asunto. La representación judicial de esas sociedades sostiene que ningún decreto ejecutivo, ni pronunciamiento de ese órgano asesor pueden modificar ni derogar una ley vigente, como lo es el artículo 2 de la Ley 5582 reformada por la Ley 7915, la cual en todo caso tiene una jerarquía normativa superior a este tipo de actos, de modo de carecen de validez alguna. Así, a tenor de dicho canon consideran que es obligación de la Municipalidad de Esparza elaborar el plan regulador de las áreas desafectadas de la zona portuaria reservada, disposición que, estima, no requiere interpretación alguna. Por último, la Asociación de Productores de Salinas Dos en su condición de coadyuvante pasiva considera que la tercería estatal consiste en una acción dilatoria, que no pretende favorecer al ambiente, sino al Estado. Considera que carece de derecho alguno y por tanto, también de legitimación activa para demandar, así como de la legitimación pasiva en relación con la Municipalidad y las sociedades accionadas. Alega que la finca 178104 descrita en el plano P-1465405-2010 no forma parte de la zona protectora Tivives ya que ésta fue promulgada ilegalmente en 1986, amén de que a la fecha, esa propiedad no ha sido expropiada por parte del Estado. Apunta en ese sentido que no existe expediente físico en el que se indique que se cumplieron los requisitos de ley para la creación de zonas protectoras, pues los estudios necesarios para ello no se llevaron a cabo, amén de que esos territorios se habían afectado con otro propósito como lo era la zona portuaria reservada. Esgrime que ningún dictamen de la Procuraduría puede estar encima de la Ley, de modo que no puede pretender obligar a la Municipalidad a desatender un mandato originado en una ley vigente, a saber la Ley 5582 reformada por la Ley 7915, la cual la obliga a realizar un plan regulador urbano sobre la totalidad del área. Sostiene que el decreto 17023-MAG que creó la Zona Protectora Tivives lo hizo de manera ilegal pues afectó terrenos que ya estaban sometidos por la Ley 5582, los cuales en su mayoría son propiedad privada. Indica que, entonces, si un decreto se opone a una Ley previamente dictada, éste resulta inválido por la jerarquía normativa entre ambos. Afirma que con la desafectación de terrenos producida por la reforma a la Ley 5582, se mantuvo el interés portuario en los mismos y por eso se le ordenó a la Municipalidad de Esparza la elaboración de un plan regular urbano, sin que se le pudiera dar un fin distinto a esas tierras. Asimismo, señala que mediante el artículo 63 de la Ley N° 7018 se autorizó al Instituto de Desarrollo Agrario para que arrendara terrenos expropiados por el Estado en 1977 y de ese modo, creara asentamientos campesinos en la zona, tal y como además quedó asentado en la escritura pública 2442 de 23 de diciembre de ese año, en la que el señor Alfredo Tossi Bonilla, en su condición de Procurador General de la República, aceptó la venta en nombre del Estado y traspaso de forma gratuita a ese ente (entonces Instituto de Tierras y Colonización) para que los destinara a tales fines, de modo que no se trataba de bienes demaniales, ni podían ser usados para otros finalidades distintas, de modo que, inclusive, para ser utilizados para la zona portuaria tendrían que ser expropiados conforme la Ley. Apunta también que la Ley 7915 preceptúa que los terrenos incluidos en la zona portuaria reservada creada por las leyes 5582 y 6309, deben regirse por la Ley de Zona Marítimo Terrestre, Ley 6043, la que, en el artículo 79, dispone que la zona de Mata de Limón, lo cual refiere a toda la zona afectada por la Ley 5582, se regirá por ésta última normativa. -

AUDIENCIA DEL ARTÍCULO 120 CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. – Una vez efectuado un análisis exhaustivo de este asunto, así como las alegaciones vertidas por las partes, este Tribunal determinó conceder audiencia por escrito a las partes, a efectos de que se pronunciaran respecto de una posible cosa juzgada material que afectaría la tercería interpuesta por el Estado. En resolución de las 15:03 horas del 07 de enero de 2025, esta Cámara indicó que esto se hacía conforme el numeral 120.1.b) CPCA, el cual preceptúa lo siguiente: “…1) La sentencia declarará la inadmisibilidad, total o parcial, de la pretensión en los casos siguientes: […] b) Cuando exista cosa juzgada material…”. En ese sentido, se hizo ver a las partes que la Sección Primera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda había emitido la sentencia número 2024000606 de las 11:07 horas del 31 de enero del 2024 en el expediente judicial n° 18-004664-1027-CA, la cual se encontraba en firme por no haberse opuesto impugnación alguna en contra de dicha resolución. Al respecto, se manifestaron el ICT en condición de coadyuvante pasivo en la demanda y el propio Estado. El primero indicó que en efecto había operado la cosa juzgada en relación con lo peticionado por la representación estatal; mientras que ésta última manifestó que la sentencia en cuestión se encontraba firme y que la misma había acogido las pretensiones del Estado, de modo que lo allí resuelto producía cosa juzgada material en el presente asunto. –

RESPECTO DE LA COSA JUZGADA MATERIAL. – Con estos términos identificamos a uno de los fenómenos procesales en los que se materializa el principio de indivisibilidad de la continencia de la causa, es decir, de la unidad jurídica que debe prevalecer en los procesos y resoluciones judiciales respecto de lo que ha sido materia de litigio (“res in iudicium deducta”: aquello que se ha deducido en juicio), imponiéndose de esta manera a los órganos jurisdiccionales el deber de no incurrir en fallos contradictorios en aras de la seguridad y certeza jurídicas. El objetivo es garantizar la unidad en los pronunciamientos que efectúan las personas juzgadoras, mediante la indivisibilidad de la causa judicial, ya sea con el total impedimento o con la restricción gradual para el ejercicio simultáneo del derecho de acción, a través de diversas instancias pero respecto de una misma controversia, de manera tal que ese derecho se vea limitado conforme la mayor o menor coincidencia de los elementos de la acción en los litigios vinculados al mismo conflicto social. Entre los institutos procesales que comprende este principio podemos enlistar la cosa juzgada, la litispendencia, la acumulación o la prejudicialidad. Nos quedaremos con el

Este concepto hace referencia a los efectos legales que produce toda sentencia judicial firme dictada en procesos de conocimiento (ordinario o abreviado), mediante la cual se declara la existencia o inexistencia de la relación jurídica sustantiva que se discute en la causa y que la hace indiscutible en cualquier otro proceso. En esta eficacia destacan tres rasgos fundamentales: la inmutabilidad (o intangibilidad), la definitividad y la obligatoriedad de lo fallado, los cuales se producen una vez que han sido agotados los medios de impugnación ordinarios que quepan contra el fallo judicial (firmeza). El primero, esto es, el carácter intangible o inmutable, alude al impedimento que tienen, por un lado, los órganos jurisdiccionales, respecto de modificar o alterar lo resuelto, de modo tal que al no poder pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones objeto de debate, pueden inadmitir la acción ejercitada, ya sea a gestión de parte (Arts. 66.1.j y 67.1 CPCA) o de oficio (Arts. 62.1.b y 120.1.b CPCA), mientras que para las partes, por otro lado, implica la obligación de abstenerse de revivir, mediante otro proceso, las pretensiones que ya fueron resueltas por sentencia firme, sea positiva o negativamente. El segundo, la definitividad, alude a la certeza jurídica contenida en el fallo, que hace que lo declarado sea indiscutible en otras causas; de allí que, acorde con el artículo 64 del Código Procesal Civil, la autoridad de la sentencia firme haga indiscutible la existencia o no de la relación jurídica juzgada en cualquier otro proceso. Por último, consecuencia de los anteriores, lo dispuesto en una resolución dotada de cosa juzgada material resulta obligatoria para las partes y ejecutable de manera inmediata y forzosa, incluso mediante el auxilio de la fuerza pública (Arts. 153 Constitución Política y 156 y 157 CPCA). Sobre este tema, esta sección sexta explicó en sentencia número 1343-2010 de las 08:00 horas del 14 de abril del 2010, lo siguiente:

"…V.-Sobre la defensa de cosa juzgada. Generalidades. Sobre el particular cabe destacar que conforme a lo establecido en el artículo 162 del Código Procesal Civil, la cosa juzgada tiene por fin o efecto hacer indiscutible, en otro proceso, la existencia o inexistencia de la relación jurídica declarada, innovada, modificada o extinguida por resolución judicial, de modo que no podrá emitirse dentro de otro proceso de conocimiento (a nivel doméstico) manifestación alguna respecto de pretensiones que ya fueron definidas en otro litigio. De conformidad con el numeral 163 ibidem, las sentencias emitidas en proceso ordinario o abreviado, así como aquellas otras resoluciones señaladas en forma taxativa, producen la eficacia de la cosa juzgada material. Desde esa óptica busca evitar que los efectos de un fallo previo sean discutidos o abordados en un proceso ulterior, en mengua de la seguridad y la certeza jurídica, que le justifica. Por ende, imposibilita dictar pronunciamiento de fondo respecto de temas ya debatidos, lo que se ha denominado exceptio rei iudicata, y supone que el segundo pronunciamiento debe respetar lo que fue decidido en el primero, respecto de las cuestiones resueltas en aquel y que se plantean de nuevo. En esta línea de exposición, es una consecuencia del proceso y de la voluntad manifestada en la Ley, empero, sus efectos trascienden indirectamente aquél y recaen sobre las relaciones jurídicas sustanciales. Lo anterior deriva de la inmutabilidad de la decisión jurisdiccional. Para que la sentencia incida en otro proceso mediante la cosa juzgada, es imprescindible que en ambos exista la convergencia de los presupuestos que le dan cabida, a saber: identidad de partes (subjetivo), causa (causal) y objeto (objetivo), según lo estatuye el canon 163 Ibídem. El primero, trata sobre las partes en el proceso en sentido formal (demandantes, demandados y terceros intervinientes). De ello se colige que lo relevante no es la identidad física, sino la jurídica (ver en este sentido la sentencia no. 180 de las 9 horas 25 minutos del 23 de febrero del 2001 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). El objeto lo constituye el derecho reconocido, declarado o modificado en la sentencia, en relación con uno o varios bienes determinados, o la relación jurídica declarada, según el caso. Ergo, no pueden producir cosa juzgada aquellos aspectos que no han formado parte del pronunciamiento, sea por no incluirse dentro de las pretensiones, o bien por no haber sido resueltos en sentencia. Por ende, en regla de principio, no puede estimarse cosa juzgada material cuando las pretensiones que se debaten en litigios diferentes, no son necesariamente las mismas que fueron conocidas en el proceso donde se ha emitido el pronunciamiento firme sobre el presunto objeto de debate. Empero, la cosa juzgada en cuanto al objeto se refiere, se extiende a aquellos puntos que sin haber sido materia expresa de la decisión jurisdiccional, por consecuencia necesaria o por depender indispensablemente de tal decisión, quedan resueltos tácitamente por su indiscutible accesoriedad con lo decidido. Así las cosas, cuando esas nuevas pretensiones presupongan un efecto jurídico material que se oponga, sea contradictorio o excluyente con el contenido del fallo firme, no podría el juzgador acogerlas, siendo que en esa hipótesis, se estaría vertiendo un fallo contradictorio respecto de una misma relación jurídica, efecto que se reitera, pretende evitar la cosa juzgada. Por otro lado, el tercer elemento (causal) es la identidad de la causa, sea, la situación de hecho enunciada en la demanda como fundamento de la pretensión. Las sentencias y autos con carácter de sentencia que ostente cosa juzgada material se encuentran sujetas al recurso extraordinario de casación (ver de la Ley No. 8508) y el recurso de revisión. Está formada por el conjunto de hechos alegados como base de la demanda y su incidencia en la situación jurídica de quienes demandan." (Resaltado no es del original. Ver asimismo sentencias de la Sala Primera número 180-F-01 de las 09:25 horas del 23 de febrero de 2001, 792-F-02 de las 15:20 horas del 16 de octubre de 2002, 258-F-S1-2008 de las 09:15 horas del 09 de abril de 2008, 748-F-S1-2010 de las 08:50 horas del 17 de junio de 2010, entre otras).

Teniendo en mente las anteriores notas, es importante entonces avocarse a analizar si estamos en presencia o no de la triple identidad necesaria para establecer o no la inadmisibilidad de la demanda por cosa juzgada material. -

ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO. – Analizado el fondo de la tercería interpuesta por el Estado, las alegaciones y el trámite dado a este asunto, concluye este Tribunal que, en efecto, ha operado en este asunto la eficacia de la cosa juzgada derivada de la sentencia firme número 2024000606 de las 11:07 horas del 31 de enero del 2024 dictada en el expediente judicial n° 18-004664-1027-CA, de modo que, a tenor del artículo 120.1.b) CPCA, se debe declarar entonces su inadmisibilidad según veremos seguidamente. Como explicamos anteriormente la tercería incoada por el Estado lo que busca es resolver un conflicto de competencias con respecto al Gobierno Local de Esparza, toda vez que la pretensión principal de la demanda interpuesta por las sociedades ICO noventa y uno S.A. e ICO de Esparza noventa y siete S.A lo que procuran es decretar la inactividad formal de la Municipalidad en emitir las reglamentaciones de planificación y ordenación territorial que imponía la Ley N° 7915, aduciéndose que tratándose del patrimonio natural del Estado y concretamente, respecto de la Zona Protectora Tivives, esto correspondía más bien a una competencia de orden estatal y no local. Paralelo a este asunto, tal y como lo hizo ver en su momento la Municipalidad demandada, se interpuso el proceso de conocimiento que se tramitó en expediente 18-004664-1027-CA, en el cual se peticionaba un objeto muy similar al que aquí nos ocupa, de allí que se solicitara la aplicación de un proceso unificado, lo cual fue rechazados por los juzgadores de trámite de ambos procesos, no obstante, no se acumularon las causas en cuestión. Así las cosas, cada sumaria prosiguió con su tramitación particular. El proceso 18-004664-1027-CA corresponde a una demanda interpuesta contra la Municipalidad de Esparza, por parte de la Asociación de Desarrollo Integral de Mata Limón Esparza Puntarenas (ADI Mata Limón), y la Asociación de Vecinos Unidos del Sector Turismo y Comercio de Caldera y Mata Limón, la que, dicho sea de paso, es además coadyuvante activa en la demanda del caso sub examine. En ese asunto, el Estado, al igual que en el que nos ocupa, también se apersonó mediante una tercería con pretensiones propias, la cual fue acogida parcialmente por parte de la Sección Primera de este Tribunal, en la mencionada sentencia número 2024000606, concretamente, respecto de las pretensiones 1, 2 y

En lo que interesa al sub júdice, es posible apreciar mediante un ejercicio comparativo que la primera petitoria en aquel proceso, se corresponde precisamente a lo que aquí ha esgrimido el Estado: -

Expediente 16-010189-1027-CA

Expediente 18-004664-1027-CA

“...PETITORIA

En razón de lo expuesto, la pretensión del Estado es que se declare que los terrenos ubicados geográficamente en la Zona Protectora Tivives se rigen por las disposiciones especiales de los artículos 32 y 37 de la Ley 7554, quedando excluida la planificación municipal...” (Resaltado no es del original).

“…PETITORIAS

Con fundamento en lo expuesto, las pretensiones del Estado son que se declare:

Que los terrenos de la Zona Protectora Tivives se rigen por las disposiciones especiales de los artículos 73 de la Ley 6043, 32 y 37 de la Ley 7554, quedando excluida la planificación municipal...” (Resaltado no es del original).

En esa sentencia, la Sección Primera del Tribunal dio la razón al Estado al considerar que existía una zona en el área en disputa en la que las regulaciones ambientales tenían preeminencia y con ello quedaba excluida la aplicación de otros marcos normativos y con ello, obviamente, las competencias administrativas de los entes públicos responsables de su ejecución y cumplimiento:

“…se trataría de una regulación que, en primacía, provocaría que las demás regulaciones retrocedan en aplicación. Nos referimos a las áreas que encuentran una zona de tutela especial ambiental, identificados como manglares, tanto de Tivives como Mata Limón, que encuentran protección tanto a nivel nacional (Ley 6043 y Ley Forestal N° 7575, Ley 7224 “Convenio Ramsar”, Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, Ley de Biodiversidad N° 7788), la Zona Protectora de Tivives (Decreto 17023), el cual incluye además de los territorios que como prenden [sic] los manglares de Mata Limón y Tivives, se incorpora el reducto de bosque tropical seco existente, ubicado en la Hoja Cartográfica Barranca, así como otras zonas que sean calificables de Patrimonio Natural del Estado. Se reitera lo dicho hasta el momento que, la desafectación de la ley 7915 no alcanza a inhibir la tutela y aplicación de estos otros espacios…” (Resaltado no es del original).

A su vez, en la parte dispositiva resolvió esa Cámara lo siguiente, en lo que interesa a este asunto:

“…POR TANTO

Se acoge parcialmente la falta de derecho en contra de la demanda y de la tercería con pretensiones propias, se rechaza la falta de legitimación activa invocada en contra de las actoras, así como la falta de legitimación activa y pasiva invocadas en contra de la tercerista con pretensiones propias. En consecuencia, se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda […] Asimismo, se acoge PARCIALMENTE LA TERCERÍA CON PRETENSIONES PROPIAS planteada por el ESTADO, se acogen las pretensiones primera y segunda en su totalidad, declarando que los terrenos de la Zona Protectora Tivives se rigen por las disposiciones especiales de los artículos 73 de la Ley 6043, 32 y 37 de la Ley 7554, quedando excluida la planificación municipal, así como los terrenos del Patrimonio Natural del Estado, tales como las zonas de manglar –aún desprovistas de sus condiciones originarias−, los bosques y otros terrenos forestales o con esa aptitud, enlistados por el artículo 13 de la Ley Forestal, los administra el Sistema Nacional de Áreas de Conservación conforme a los numerales 13 de la Ley Forestal, 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad, y por ende están excluidos de la planificación municipal…” (Resaltado no es del original).

Dicho pronunciamiento ha quedado en firme y adquirió, por tanto, eficacia de cosa juzgada material dado que ninguna de las partes lo impugnó en tiempo. De modo tal, que este Tribunal se encuentra impedido de modificar lo resuelto o adoptar una decisión que desconozca o altere lo allí dispuesto, toda vez que entre ambos asuntos se presenta la triple identidad requerida para que opere ese instituto procesal, a saber: 1) subjetiva, ya que el conflicto competencial se da entre los mismos entes públicos involucrados: el Estado como accionante y la Municipalidad de Esparza como demandada: 2) objetiva, toda vez que la pretensión declarativa es prácticamente la misma, pues el Estado peticiona que se excluya la potestad de planificación y territorial de carácter municipal en los terrenos comprendidos dentro de la Zona Protectora Tivives; y por último, 3) causal, en vista de que el conflicto que da origen a la acción deriva, justamente, de la confusión producida por la concurrencia de diversos regímenes jurídicos que, al mismo tiempo y de la misma manera, imponen a diversos entes públicos competencias relativas al ordenamiento de territorio no obstante, con perspectivas excluyentes entre sí. De este modo, comprobándose los presupuestos indispensables para que opere el instituto de la cosa juzgada y en atención a lo dispuesto en el artículo 120.1.b) del Código Procesal Contencioso Administrativo, lo que corresponde en derecho es declarar la inadmisibilidad de la tercería con pretensiones propias incoada por el Estado, como en efecto se ordena. -

B) CON RELACIÓN A LA DEMANDA. -

ALEGATOS DE LAS PARTES. - Las sociedades actoras interpusieron la presente demanda a fin de que este Tribunal determinara una conducta omisiva de parte de la Municipalidad de Esparza, consistente en la falta de emisión del plan regulador urbano que contempló el artículo 2 de la Ley N° 7915 en las áreas desafectadas de la zona portuaria reservada que fue creada mediante la Ley N° 5582 y, consecuente con ello, le ordenara su realización en un plazo razonable. La representación judicial de estas personas jurídicas indicó que sus defendidas eran propietarias de un inmueble ubicado en la región aledaña a dicha zona portuaria, el cual había quedado desafectado por la mencionada Ley 7915. Apunta que el párrafo cuarto del artículo 2 de esa Ley dispone que “…Con el fin de asegurarse el adecuado desarrollo urbano, social y ambiental de las zonas circunvecinas de la zona portuaria reservada, la Municipalidad de Esparza elaborará un plan regulador y de ordenamiento urbano, que incluya la zona desafectada en virtud de la aprobación de la presente ley. Para elaborar y aplicar este plan dicha Municipalidad y las instituciones públicas involucradas se regirán por la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240, del 15 de noviembre de 1968…". Al respecto, esgrime que más de 20 años después de su promulgación, el plan regulador que allí se dispone no ha sido emitido por parte de la corporación local, lo que ha impedido a sus mandatarias construir o enajenar en cualquier forma su propiedad. Cuestiona los argumentos dados por la Municipalidad para incumplir un mandato legal expreso, indicando para ello que, en primer lugar, ningún decreto ejecutivo ni tampoco ningún pronunciamiento de la PGR pueden modificar, ni derogar una ley vigente y que, además, estos sólo procedente cuando la normativa resulte oscura, lo cual no ocurre en el presente caso, ya que la obligación del Gobierno Local se encuentra expresa y claramente establecido en el citado artículo 2 de la Ley 5582 reformado por la Ley 7915, la cual, no admite en todo caso, una interpretación en contrario. Afirma que, mientras esta norma no sea reformada o derogada por otra norma legal posterior, no cabe interpretarla más que literalmente y aplicarla, sin necesidad de que intervenga ni la PGR, ni ningún otro órgano estatal. Las asociaciones coadyuvantes activas manifiestan que no es cierto que el inmueble propiedad de las sociedades accionantes se encuentre dentro de la Zona Protectora Tivives, pues no pasan a formar parte de ese régimen mientras el propietario no lo acepte voluntariamente, o bien, no sea comprada o expropiada por el Estado. Asimismo, considera su representación judicial que dicha área protegida se creó ilegalmente pues no se cumplió con el procedimiento para ello. En ese sentido, afirman que también resulta ilegal el plan de manejo de la Zona Protectora, por tratarse de una norma de rango inferior que no puede oponerse a lo dispuesto en la Ley 5582. Al estimar que lleva razón la parte accionante, solicitan que se obligue a la Municipalidad a elaborar el plan regulador urbano que ordenó la Ley 7915. Por su parte, la Municipalidad de Esparza aduce que no se ha incurrido en omisión alguna en la realización de un plan regulador en la comunidad costera de Mata de Limón. Afirma que la interpretación que realiza la parte actora respecto de la Ley 7915 es incorrecta, ya que si bien es cierto -indica la parte- que esa Ley reduce los límites de la zona portuaria reservada, esa desafectación no implica que la población de Mata de Limón se encuentre desprovista de la protección de la zona marítimo terrestre, amén de que el área en la que se pretende se lleve a cabo el plan regulador se encuentra afecto al Decreto 17023-MAG de 06 de mayo de 1986, que creó la Zona Protectora Tivives. Esgrime el representante municipal que ese ente realizó consultas a la Procuraduría acerca del tema, siendo que dicho órgano les contestó mediante dictámenes C-323-2004 y C-259-2017, indicando que los terrenos excluidos de la "zona portuaria reservada" que no formen parte de la zona marítimo terrestre, ni de la Zona Protectora Tivives u otro componente del Patrimonio Natural del Estado, pueden quedar comprendidos dentro del plan regulador urbano, como cualquier otro terreno dentro del cantón no sujeto a un régimen especial. Señala que una vez obtenido los insumos necesarios por parte del Instituto Geográfico Nacional y el Área de Conservación del Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, se elaborará un plan regulador costero por esa la figura correspondiente conforme lo ha indicado la PGR en el dictamen C-093-2007 y la opinión jurídico O.J.-096-2005, y porque, además, en la zona marítima terrestre de esa localidad se ubican grandes territorios de zona pública (Artículos 10, 11, 20 y 22 de la Ley nº 6043), pues convergen elementos marino costeros, tales como manglar, estero, playa, bosques salados, etc., que constituyen áreas ambientalmente frágiles, de ahí su especial fuero de protección que no se ha perdido con la desafectación del área descrita por la Ley Nº7915. Por último, el Instituto Costarricense de Turismo en su condición de coadyuvante pasivo, no realizó manifestaciones sobre el fondo del asunto. -

SOBRE LOS PRESUPUESTOS MATERIALES DE LA ACCIÓN. - Con este título se identifican aquellos requisitos que el ordenamiento jurídico impone a los jueces su necesaria revisión y comprobación en el caso concreto, a efectos de poder acoger o denegar lo pedido por la persona que acciona ante la jurisdicción, incluso con prescindencia de los alegatos construidos por las partes. Constituyen dichos presupuestos materiales: la susceptibilidad de que la acción se constituya en un medio o recurso judicial efectivo para incidir en la esfera jurídica de los sujetos litigantes (legitimación ad causam), el juicio de idoneidad y utilidad de la pretensión material en solventar la causa de pedir o causa petendi (interés actual) y por último, la conformidad con el ordenamiento jurídico de lo pedido (Derecho). La comprobación oficiosa de estos presupuestos ha sido reconocida por amplios precedentes de la Sala Primera y de este Tribunal (ver entre otras, de la Sala Primera, la sentencia número 317-F-S1-2008 de las 09:10 horas del 02 de mayo de 2008 y la número 1548-F-SI-2011 de las 09:20 horas del 22 de diciembre de 2011, y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Sección Octava, la número 85-2012 de las 08:30 horas del 14 de setiembre del 2012, Sección Cuarta, sentencias número 28-2012 de las 07:30 horas del 16 de marzo del 2012, y número 17-2015-IV de las 08:00 horas del 25 de febrero 2015 y Sección Sexta, sentencias número 80-2017-VI de las 11:30 horas del 23 de junio del 2017 y 86-2017-VI de las 10:00 horas del 30 de junio del 2017, entre otras). Si alguno de estos requisitos -o todos- no resultan comprobados por la persona juzgadora, sean o no aducidos bajo la forma de excepciones o defensas, la demanda no podrá encontrar respuesta positiva de parte del Despacho. Valga decir que la existencia de presupuestos procesales o requisitos para el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la justicia, esto es, de restricciones formales al ejercicio de este derecho fundamental y humano, ha sido reconocido incluso por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que ha dispuesto en su jurisprudencia: “…143. La Corte ha señalado que por razones de seguridad jurídica, para la correcta y funcional administración de justicia y la efectiva protección de los derechos de las personas, los Estados pueden y deben establecer presupuestos y criterios de admisibilidad de los recursos internos, de carácter judicial o de cualquier otra índole. De tal manera que si bien dichos recursos internos deben estar disponibles para el interesado y resolver efectiva y fundadamente el asunto planteado, así como eventualmente proveer la reparación adecuada, no cabría considerar que siempre y en cualquier caso los órganos y tribunales internos deban resolver el fondo del asunto que les es planteado, sin que importe la verificación de los presupuestos formales de admisibilidad y procedencia del particular recurso intentado. Asimismo, la Corte ha determinado que la aplicación de causales de admisibilidad de un recurso resulta compatible con la Convención Americana y la efectividad del recurso implica que potencialmente, cuando se cumplan dichos requisitos, el órgano judicial evalúe sus méritos…” (Resaltado no es del original. Caso Hernández Vs. Argentina, Sentencia de 22 de noviembre de 2019. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Ver en ese mismo sentido: Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú, Sentencia de 24 de noviembre de 2006. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Párr. 126 a 128; Caso Acosta y otros Vs. Nicaragua, Sentencia de 25 de marzo de 2017. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Párr. 163; Caso Trabajadores Cesados de Petroperú y otros Vs. Perú, Sentencia de 23 de noviembre de 2017. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Párr. 154 a 156; Caso Romero Feris Vs. Argentina, Sentencia de 15 de Octubre de 2019. Fondo, Reparaciones y Costas. Párr. 135 y 136; Caso López y Otros Vs. Argentina, Sentencia de 23 de noviembre de 2017. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Párr. 209 a 211, entre otros).

RESPECTO DE LA LEGITIMACIÓN. - Este Tribunal en diversos precedentes (valga citar, por ejemplo, las sentencias número 108-2020-VI de las 10:00 horas del 31 de agosto de 2020, 0112-2019-VI de las 11:40 horas del 06 de septiembre de 2019, 18-2013-VI de las 15:40 horas del 30 de enero de 2013, 4409-2010 de las 11:55 horas del 25 de noviembre del 2010, entre otras) ha desarrollado este instituto procesal, cuyo incumplimiento conlleva la improcedencia de lo pretendido. De entrada, debemos decir que la legitimación como concepto procesal, supone un vínculo de orden subjetivo con el objeto del proceso, definido primariamente por la pretensión, así como los diversos pronunciamientos oficiosos que el CPCA impone. De conformidad con el numeral 21.1 del Código Procesal Civil, Ley No. 9342 del 03 de febrero de 2016, la parte legitimada se define como aquella que alegue tener o a quien se le atribuya una determinada relación jurídica con la pretensión. Similar forma regulaba el numeral 104 del anterior Código Procesal Civil, Ley No. 7130 y el canon 275 de la Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227. Ahora bien, tratándose de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se infiere del canon 49 de la Constitución Política que ésta tiene por objeto el control de legalidad (en lo relativo a la validez) del ejercicio de la función administrativa, así como la tutela de la situación jurídica de las personas que se vean afectadas por las acciones u omisiones públicas. En este marco competencial y dada la preeminencia de la tutela subjetiva en la relación jurídico - administrativa, la legitimación posee entonces un papel trascendente, pues posibilita el ejercicio de esa garantía básica de corte constitucional, de allí que, en consonancia con ese marco rector, los numerales 10 y 12 del Código Procesal Contencioso Administrativo desarrollen diversos supuestos en que el Ordenamiento Jurídico otorga legitimación para formular un determinado proceso ante esta jurisdicción. En este punto y a fin de poder llevar adelante el análisis adecuado de este aspecto, es necesario distinguir dos niveles distintos en los que opera la legitimación: en el primero, funciona como un presupuesto procesal, es decir, como un requisito de la demanda, dado que su cumplimiento permite dar lugar al surgimiento de la relación procesal. Apreciamos aquí la necesaria capacidad procesal y la debida representación legal y judicial de la persona accionante, así como la adecuada formación de la litisconsorcio necesaria, en el caso de que el ordenamiento jurídico imponga la participación de una pluralidad de partes en el proceso. El otro nivel, está referido a la llamada legitimación material o ad causam, vertida respecto de la relación sustantiva o subyacente, es decir, alude a la idoneidad de quien la invoca (activa), o respecto de quien se aduce (pasiva), para formar parte de aquella relación jurídica que se discute en el fondo de un litigio y que conforma, asimismo, la causa del proceso (causa petendi o causa de pedir). De allí que, precisamente, la legitimación ad causam se erija como uno de los presupuestos materiales que deben ser verificados por el Tribunal, inclusive de oficio, pues es un requisito sine qua non para vincular a la persona con el objeto en sí del proceso. La jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado al respecto:

“…

Por la forma cómo se resolverá el presente asunto, es menester referir a lo dispuesto por este Órgano decisor sobre la legitimación activa, en cuanto a que: “VI. …las facultades para actuar están previstas en los ordinales 102 y 103 ibídem. (del CPC, de aplicación en caso de laguna normativa, de conformidad con lo dispuesto en el canon 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo, ya que se encuentra regulado en los artículos 10, 11, 12, 13, 14 y 15 ibid) Los segundos, materiales o sustantivos, se vinculan con la procedencia de la pretensión. Son de fondo. Se refieren a la legitimación en sus dos modalidades, el derecho e interés actual. Dentro de los requisitos indispensables de una demanda, se exige la petitoria y su admisibilidad en el fallo, luego de agotada la etapa del contradictorio, obliga al actor a conservar durante todo el proceso esos tres presupuestos. De lo contrario, es impensable una sentencia estimatoria de haber perdido el accionante su titularidad e interés en lo reclamado. La decisión se tornaría inejecutable, de ahí que la jurisprudencia se haya inclinado por su análisis oficioso. La Sala ha abordado el tema en otras ocasiones y se ha manifestado en los siguientes términos: “X.-La legitimatio ad causam, no constituye una condición o presupuesto de admisibilidad de la acción, ni condiciona su ejercicio válido y eficaz, de ser así no podría ejercer la acción quien no estuviera legitimado en la causa Pero (sic) sí constituye una condición para que prospere la pretensión. Legitimado en la causa es quien puede exigir que se resuelvan las peticiones hechas en la demanda, es decir, la existencia o no del derecho material que se pretende, por medio de sentencia favorable o desfavorable. Por ende cuando alguna de las partes no tiene esa legitimación el juzgador no puede adoptar una decisión de fondo, encontrándose inhibido para ello. La legitimatio ad causam constituye, entonces condición para el dictado de la sentencia de fondo o mérito, pero no de la sentencia favorable. Al no poder el órgano jurisdiccional resolver la existencia o no del derecho material pretendido, o al declarar que se encuentra inhibido para pronunciarse, no se produce la cosa juzgada pues el punto de fondo no se ha decidido. La legitimación constituye un presupuesto de la pretensión formulada en la demanda y de la oposición hecha por el demandado, para hacer posible la sentencia de fondo que las resuelve; consecuentemente la legitimación en la causa no constituye un presupuesto procesal, en tanto no se refiere al procedimiento o al válido ejercicio de la acción, antes bien se refiere a la relación sustancial que debe existir entre actor y demandado y al interés sustancial que se discute en el proceso. La legitimación en la causa se refiere a la relación sustancial que se pretende existente entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio. El demandado debe ser la persona a quien le corresponde por la ley oponerse a la pretensión del actor o frente a la cual la ley permite que se declare la relación jurídica sustancial objeto de la demanda; y el actor la persona que a tenor de la ley puede formular las pretensiones de la demanda, aunque el derecho sustancial pretendido no exista o le corresponda a otro. […] De acuerdo al sujeto legitimado o a su posición en la relación procesal se puede distinguir entre legitimación activa y pasiva, la primera le corresponde al actor y a las personas que con posterioridad intervengan para defender su causa, la segunda le pertenece al demandado y a quienes intervengan para discutir y oponerse a la pretensión del actor. La ausencia de legitimación en la causa constituye un impedimento sustancial, si el juzgador se percata de la falta de la misma, así debe declararlo de oficio y dictar una sentencia inhibitoria, lo que no es óbice para que sea alegada oportunamente como excepción previa… La legitimación en la causa demás de determinar quienes pueden actuar en el proceso con derecho a obtener sentencia de fondo, señala o determina a quiénes deben estar presentes para hacer posible la sentencia de fondo…”. (Resolución de las 15 horas 10 minutos del 24 de septiembre de 1997, correspondiente al voto número 83). Entonces, según se ha visto, se debe entender la legitimación como un presupuesto de fondo necesario para la procedencia de la pretensión material, es decir, será parte legítima quien alega tener una determinada relación jurídica con la petitoria debatida. (No. 604 de las 10 horas del 17 de agosto de 2007). En consecuencia, la legitimación es la aptitud para ser parte en un proceso concreto, puede ser activa o pasiva, lo cual dependerá de las condiciones que para tal efecto establezca la ley en cuanto la pretensión procesal. Así, la legitimación ad causam activa, que interesa en el caso en estudio, es la capacidad para demandar, carácter que nace de la posición en que se halle el sujeto, respecto a la pretensión procesal promovida. En suma, es la identidad necesaria que debe darse entre el actor y el derecho que pretenda en juicio. (Resolución no. 778-2009 de las 14 horas 50 minutos del 28 de julio de 2009)”. Sentencia no. 275 de 13 horas 40 minutos del 13 de febrero de 2014…” (Resaltado no es del original. Sentencia número 598-F-S1-2017 de las 09:40 horas del 25 de mayo de 2017. Ver asimismo la sentencia número 775-F-03 de las 14:25 horas del 20 de noviembre del 2003).

La legitimación depende a su vez de la posición que ostente la persona respecto de una acción (pretensión formal o procesal) o de una pretensión (pretensión material), se habla entonces de una dimensión activa o pasiva de la legitimación, según refiera -en el primer nivel- a la parte que ejerce la acción (activa) o respecto de quien se interpone (pasiva), o bien, -en el segundo nivel- respecto de quien aduce para sí un interés jurídicamente tutelable (legitimación ad causam activa), o en relación a quien se impone su observancia (legitimación ad causam pasiva). Ahondando sobre esta última distinción, podemos decir que la vertiente activa refiere a esa suficiencia procesal del sujeto demandante para deducir una pretensión y que se aprecia en la titularidad de la relación jurídica o del interés tutelable por el ordenamiento, que constituye a su vez el objeto de la acción. Esto es, se trata de un vínculo de quien formula la demanda con la situación jurídica que se reclama con la pretensión material (que “…[e]s lo que se pide en concreto que se declare en sentencia…” - Sala Primera, sentencia n.º 589-F-99, de las 14:20 horas del 1º de octubre de 1999-). De la misma manera, la dimensión pasiva supone también ese estrecho vínculo con la pretensión empero de signo inverso, es decir, que la persona demandada es a quien resulten oponibles los efectos jurídicos de lo peticionado y por ende, quien se encuentre obligada a su observancia. Así, el examen de la legitimación en sentencia requiere seguir una secuencia en el análisis, donde el punto de partida radica en estudiar el contenido de la petitoria y de la relación jurídica en la que ésta se incardina; luego, establecer a quién atribuye el ordenamiento jurídico tanto un derecho subjetivo o, al menos un interés legítimo, para hacerla valer, como frente a quien ese derecho o interés resulte exigible y por tanto, quien tendría la carga de ejercer su defensa frente a la pretensión; paso seguido, se corrobora o comprueba en el caso concreto, si esas personas son las que figuran en el proceso como parte actora y demandada, respectivamente, lo que de inmediato permitirá concluir si tanto una como la otra poseen o no la idoneidad para ser parte de la relación jurídica, sea para reclamar la situación jurídica objeto de proceso, o bien, para que ésta le sea impuesta, una vez que se acrediten los restantes presupuestos materiales de la acción (interés actual y Derecho). Ese ejercicio debe ser repetido para cada uno de los extremos petitorios, teniendo en cuenta –desde luego– que algunos de ellos serán reclamables separadamente, mientras que otros quizás guarden una relación de dependencia entre sí. En este último caso, la citada interdependencia determinará que quien esté legitimado para reclamar lo principal normalmente lo estará también para lo accesorio y, correlativamente, quien no esté legitimado para reclamar lo principal, tampoco lo estará para lo accesorio. -

ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO. - Analizados los autos, esta Sección encuentra que la demanda aquí planteada presenta un grave defecto en el presupuesto de la legitimación, que tal y como vimos anteriormente, debe ser objeto de análisis de parte del órgano jurisdiccional con independencia a si fue o no alegado por la parte o partes demandadas en el proceso judicial. De este modo, estima esta Cámara que en este proceso se carece tanto de legitimación material o ad causam activa, como pasiva, en relación con las pretensiones esgrimidas en este asunto y por ende, la demanda debe ser desestimada. Veamos. En el presente asunto, la parte actora deduce tres petitorias, de las cuales la tercera es la condena en costas, por lo que en lo sustancial interesan las dos primeras. En estas las sociedades accionantes pretenden que este Tribunal declare la existencia de una conducta omisiva (inactividad formal) en la preparación, elaboración y emisión de un plan regulador urbano para la zona que fue desafectada por la reforma operada a la Ley N° 5582 mediante la Ley N° 7915 (pretensión n° 1) y, consecuentemente, se ordene la realización de dicho plan regulador en un plazo razonable (pretensión n° 2). A efectos de comprender adecuadamente el alcance de estas pretensiones, debe tenerse presente que la inactividad administrativa puede ser clasificada -al igual que su contraparte- en formal o material, según sea que se trate de la ausencia en la emisión de actos o de hechos jurídicos, así como en legítima e ilegítima, esto es, en el tanto la inercia institucional resulte conforme o disconforme con el ordenamiento jurídico. En otras palabras, estaremos ante un supuesto de una inactividad administrativa de carácter ilícito, en el tanto un órgano público incumpla con un mandato legal preexistente que le imponga -a dicha dependencia- un deber o una obligación de actuar, independientemente de que se trate el objeto de esa acción de un acto o un hecho jurídico; asimismo, hablamos de inactividad formal o conducta omisiva formal, si ésta se encuentra referida a la falta de emisión de un acto jurídico de la Administración, sea unilateral, bilateral o plurilateral, de alcance concreto o general, tenga o no carácter normativo (ver sentencias de esta Sección N° 33-2018-VI de las 15:00 horas del 15 de marzo del 2018 y 2025006011 de las 11:38 horas del 18 de junio del 2025). De esta manera, la legitimación material activa de una persona para reclamar ante una inactividad formal ilícita, supone que ésta debe poseer un interés jurídicamente tutelable que le faculte para exigir la emisión del acto jurídico omitido; a su vez, desde el punto de vista de la legitimación pasiva, se debe comprobar que la Administración a la que se le atribuye el incumplimiento de ese mandato legal preexistente, en efecto, resulta titular de la potestad o competencia que se dice se ha omitido y que, por tanto, es quien deberá llevar a cabo la conducta administrativa que se extraña. Retomando el sub júdice, las sociedades actoras reclaman que la Municipalidad de Esparza ha incumplido reiteradamente con el mandato legal contenido en el párrafo cuarto del artículo 2 de la Ley N° 5582 del 11 de octubre de 1974, según reforma operada por el artículo 1 de la Ley N° 7915 del 21 de setiembre de 1999 que indica lo siguiente:

“…Con el fin de asegurarse el adecuado desarrollo urbano, social y ambiental de las zonas circunvecinas de la zona portuaria reservada, la Municipalidad de Esparza elaborará un plan regulador y de ordenamiento urbano, que incluya la zona desafectada en virtud de la aprobación de la presente ley. Para elaborar y aplicar este plan dicha Municipalidad y las instituciones públicas involucradas se regirán por la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240, del 15 de noviembre de 1968…" (Resaltado no es del original).

Pretenden así que este Tribunal declare dicha inactividad ilícita del Gobierno Local y le imponga consecuentemente la obligación de elaborar y emitir esa normativa administrativa. El interés legítimo en que se fundamenta ese objeto procesal radica en la cualidad de las sociedades actoras como copropietarias del inmueble inscrito en el Registro Inmobiliario del Registro Nacional, Partido de Puntarenas, con matrícula n° 178104, descrito en el Plano Catastrado n° P-1465405-2010 y situado en el distrito n° 2 San Juan Grande del Cantón de Esparza, correspondiendo a ICO de Esparza Noventa y Siete S.A. el derecho 001, y a ICO Noventa y Uno S.A. el derecho 002. Sin embargo, tal y como lo vimos anteriormente, en la sentencia firme número 2024000606 de las 11:07 horas del 31 de enero del 2024 dictada en el expediente judicial n° 18-004664-1027-CA, la Sección Primera de este Tribunal determinó que “…los terrenos de la Zona Protectora Tivives se rigen por las disposiciones especiales de los artículos 73 de la Ley 6043, 32 y 37 de la Ley 7554, quedando excluida la planificación municipal, así como los terrenos del Patrimonio Natural del Estado, tales como las zonas de manglar –aún desprovistas de sus condiciones originarias−, los bosques y otros terrenos forestales o con esa aptitud, enlistados por el artículo 13 de la Ley Forestal, los administra el Sistema Nacional de Áreas de Conservación conforme a los numerales 13 de la Ley Forestal, 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad, y por ende están excluidos de la planificación municipal…” (Resaltado no es del original). Precisamente, dicha sentencia había tomado en consideración la reforma operada al artículo 79 de la Ley N° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, mediante el artículo único de la Ley N° 10236 de 05 de abril de 2022, que dispuso lo siguiente: -

“…Artículo

Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las zonas litorales del distrito de Caldera administradas por la Municipalidad de e [sic] Esparza. Para impulsar e incentivar el desarrollo del puerto de Caldera y las zonas a su alrededor, se aplicará en dichas áreas el ordenamiento territorial por medio de un plan regulador urbano, de conformidad con lo establecido en la Ley 4240, Ley de Planificación Urbana, de 15 de noviembre de 1968.

Se exceptúan de esta reforma las zonas que se encuentran bajo regímenes especiales: la Zona Portuaria Reservada Ley 5582 y su reforma por la Ley 7915, la Zona Protectora Tivives según decreto N.° 17023, los terrenos Patrimonio Natural del Estado definidos según la Ley Forestal 7575, los manglares, bosques y terrenos forestales, y la zona pública correspondiente a los primeros cincuenta metros de la playa a partir de la pleamar ordinaria.

Las construcciones, las instalaciones y los predios situados en las zonas litorales del distrito de Caldera, administradas por la Municipalidad de Esparza, deben considerar el desarrollo comunal, turístico, urbanístico, habitacional, comercial y agropecuario, de manera sostenible con los recursos naturales…” (Resaltado no es del original).

Esta reforma resulta coincidente con las mencionadas leyes N° 5582 y 7915, en el tanto imponen un deber jurídico a la Municipalidad de Esparza de emitir un plan regulador urbano en las zonas circunvecinas al puerto de Caldera, sin embargo, tal y como lo apuntó aquella otra Sección del Tribunal y quedó claramente zanjado en dicha normativa de rango legal, esa competencia se extiende únicamente a las áreas del territorio que no estén comprendidas en otros regímenes jurídicos, como lo son los de las áreas silvestres protegidas y del patrimonial natural del Estado, en donde, la potestad de planificación y ordenación del territorio le corresponde al Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, conforme los artículos 37 de la Ley Orgánica del Ambiente y 22 de la Ley de Biodiversidad, entre otros, además de jurisprudencia constitucional que así lo confirma (Sentencias n° 2021-19076 de las 12:20 horas del 25 de agosto del 2021, 2007-11155 de las 14:49 horas del 01° de agosto de 2007, etc.). Así las cosas, estas circunstancias producen, en el caso concreto, una falta de legitimación tanto activa como pasiva, ya que el interés legítimo individual aducido por las partes actores no resulta suficiente como para sustentar allí las pretensiones esgrimidas en este caso, toda vez que la finca de Puntarenas, matrícula n° 178104 propiedad de las accionantes, se encuentra por completo dentro de la Zona Protectora Tivives, tal y como se colige a partir de lo consignado en el plano catastrado de ese inmueble, en el que se dejó asentado el visado correspondiente por parte del Sistema Nacional de Áreas de Conservación: -

(extracto digital tomado de la imagen 530 del expediente judicial electrónico).-

Tratándose entonces de la relación jurídico-administrativa que aquí nos ocupa, no encontramos que asista interés legítimo que faculte a las accionantes para demandar en contra de la Municipalidad de Esparza, ya que su derecho de propiedad no presenta una afectación directa e individual producto de la supuesta inactividad administrativa formal incurrida por la indicada corporación local, al encontrarse fuera del área sobre la que recae el deber jurídico preexistente que se aduce como infringido. Al mismo tiempo, respecto de ese ente municipal y dada la localización del inmueble, esa Administración local carece de la competencia que se aduce como inobservada y por tanto, no es posible atribuirle una inactividad administrativa al respecto y por consiguiente, no le resultan oponibles los efectos jurídicos de la pretensión, derivando también en su falta de legitimación pasiva. Precisamente, tal y como se analizó en el Considerando X, en la sentencia firme número 2024000606 de las 11:07 horas del 31 de enero del 2024, se dispuso con claridad que los terrenos ubicados en esa área protegida quedaban fuera de la competencia territorial y material de planificación y ordenamiento territorial a cargo del Gobierno Local de Esparza. Así las cosas, queda evidenciada en efecto la falta de legitimación en ambas vertientes que afecta la acción incoada y que, por consiguiente, definen su improcedencia jurídica. Valga indicar, con relación a las alegaciones desarrolladas por las asociaciones coadyuvantes que las mismas resultan igualmente improcedentes, pues estas parten de dos premisas ajenas al objeto de este proceso, a saber: la ilegalidad de la creación de la Zona Protectora Tivives y la incorporación ilícita de la finca de las actoras a dicha área silvestre protegida. Recordemos que las pretensiones se ciñen exclusivamente a un tema de impugnación de conducta omisiva y en esa medida, no se podría introducir a litis un debate en torno a esos dos aspectos extraños a la petitoria de la parte principal. Tengan presente las coadyuvantes que, bajo esa calidad procesal y a tenor del artículo 13 CPCA, su participación en los autos se restringe a colaborar, ayudar y asistir a una de las partes principales del proceso, encontrándose, por tanto, subordinadas a ésta, ya que carecen de un interés propio y directo en el resultado de la causa, de modo tal que se encuentran impedidas para deducir petitorias propias (resolución de esta Sección n° 2025011292 de las 16:39 horas del 11 de diciembre del 2025), como lo sería combatir la creación de la Zona Protectora o la afectación del inmueble a ese régimen jurídico. -

EN CONCLUSIÓN. – Respecto de la tercería con pretensiones propias formulada por el Estado, conforme lo dispuesto en el artículo 120.1.b) del Código Procesal Contencioso Administrativo, se aprecia de oficio la cosa juzgada material que sobre dicho extremo del proceso ha operado a partir de la sentencia firme de la Sección Primera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, número 2024000606 de las 11:07 horas del 31 de enero del 2024, de modo que lo que corresponde en Derecho es declarar la inadmisibilidad de dicha acción. En lo que concierne a la demanda incoada por las sociedades ICO Noventa y Uno S.A. e ICO de Esparza Noventa y Siete S.A., se aprecia oficiosamente una falta de legitimación, tanto activa como pasiva, lo que obliga a declarar sin lugar en todos los extremos la acción interpuesta, por lo que se omite pronunciamiento sobre el fondo de este asunto, por resultar innecesario. –

SOBRE LAS COSTAS. - La obligación al pago de las costas constituye una obligación de fuente legal, en este caso, derivada del numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, por medio de la cual la parte perdidosa -por el sólo hecho de serlo-, queda obligada a reintegrar a la vencedora una diversidad de categorías de gastos con motivo del proceso, los cuales no estaba en deber de soportar. Conforme la norma de cita, la dispensa de esta condenatoria sólo podrá darse en caso de que se compruebe alguno de los dos supuestos allí regulados, de manera que en ausencia de alegatos o pruebas que permitan a este Tribunal, en el caso concreto, ponderar y tener por acreditado alguno de estos motivos, no es posible entonces excepcionar total o parcialmente a la parte vencida de la aplicación de dicha máxima. Respecto de la causal del inciso b) del numeral de comentario, la jurisprudencia tanto del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, como de la Sala Primera, han determinado respecto de dicha causal, lo siguiente: “… tener motivo suficiente para litigar implica no sólo la convicción de la parte vencida en la tesis defendida por ella, sino también que ese convencimiento se haya sustentado en datos objetivos del proceso, a partir de los cuales la persona juzgadora pueda concluir que la parte perdidosa tenía motivos racionalmente fundados para creer en la bondad de su pretensión, o de su defensa, según sea el caso…” (Sentencia del Tribunal de Casación N° 005-F-TC-2020 de las 09:20 horas del 09 de enero de 2020), “… Desde vieja data, esta Cámara ha señalado que este supuesto no consiste siquiera en la mera convicción en la tesis que se sustenta. Mucho menos aún puede entonces aceptarse el desconocimiento sobre el resultado de las probanzas como elemento determinante de esta hipótesis de dispensa. Consiste el convencimiento sobre la propia tesis fundado en datos objetivos del proceso que permitan deducir la bondad de sus pretensiones o defensas, tales como la sutileza en la “cuestión legal”, que consiste, por ejemplo, en que lo discutido se funde en una interpretación pura de las normas jurídicas al no resultar controvertido el cuadro fáctico (en este sentido puede consultarse las resoluciones 1692-F-SI-2012 y 1307-F-SI-2014). O, por ejemplo, lo constituye la obligada participación en el proceso como parte demandada, que deriva de la legitimación procesal pasiva que impone el artículo 12 del CPCA en algunos de sus apartados (resolución 1283-F-SI-2015)…” (Sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia N° 1366-F-S1-2017 de las 15:35 horas del 07 de noviembre de 2017). Bajo estas circunstancias, esta Cámara considera que las partes perdidosas, tanto el Estado como las sociedades actoras, han actuado de buena fe, con base en elementos objetivos que las motivaron para interponer sus respectivas acciones. En tratándose de la tercería con pretensiones propias, la representación estatal ha visto como efectivamente otra Cámara de este Despacho le ha dado la razón mediante sentencia firme, de allí que se acogiera a la apreciación efectuada oficiosamente de la cosa juzgada material. Mientras tanto, las sociedades actoras han demandado a la Municipalidad de Esparza porque estimaron que ésta no había procedido a ejecutar un mandato legal contenido en una Ley promulgada en el año 1999, es decir, que al momento de incoar su acción habían transcurrido unos 17 años sin que se hubiera cumplido lo allí dispuesto, de modo que, objetivamente, contaban con una apariencia jurídica seria que las impulsó a promover el presente proceso. Así las cosas, estimamos que acorde con la naturaleza de las cuestiones debatidas, resulta razonable colegir que asistía a dichas partes motivo suficiente para litigar y por lo tanto, se exonera a ambas del pago de las costas. -